Sommario: Ringraziamenti.
I. La riforma della magistratura ordinaria: tra illusioni costituzionali e mutamenti genetici del pubblico ministero. – 1. Le illusioni di metodo. – 2. Le illusioni di merito.
II. La riforma della legge elettorale A.C. 2822: la stabilizzazione dei dominanti e l’eclissi della scelta. – 1. Qualche idea per iniziare il discorso. – 2. Qualche riflessione intorno al suo complesso contenuto. – 3. Una cura alla disaffezione dei cittadini al voto? – 4. Un’entrée al premierato? – 5. Una risposta alla domanda iniziale.
III. La riforma della Corte dei conti: impunità burocratica e svuotamento dei controlli neutrali. – 1. Linee generali. – 2. La sostanza della legge. – 3. Sono sopravvissute le tre funzioni della Corte? – 4. La funzione di controllo nella nuova legge. – 5. La funzione giurisdizionale sulla responsabilità contabile. – 6. La funzione di consiglio. – 7. Novità quanto all’organizzazione.
IV. Continuità del concetto di potere assoluto tra Alfredo Rocco e il nostro Governo.
Ringraziamenti
Ringraziamo per le nostre riflessioni il Governo Meloni, autore instancabile di tre riforme fondamentali per l’assetto democratico: quella relativa alla Magistratura ordinaria, naufragata per l’ampio dissenso del popolo sovrano, quella relativa alla Corte dei conti, votata alla chetichella nella distrazione delle lucine dell’albero di Natale; e, infine, quella in corso relativa al sistema elettorale di Camera e Senato. Tre riforme tenute insieme da un unico obiettivo: conservare questo Esecutivo alla guida del Paese anche per gli anni a venire, mantenendolo, se è possibile, indenne dai controlli neutrali.
Le esamineremo distintamente tenendo presente una domanda di fondo: sono riforme di servizio o di potere?
Questa alternativa comporta che si assegni un significato giuridico al concetto di servizio, senza appiattirne le specificità delle rispettive prestazioni: esso procura un beneficio al cittadino, utente della prestazione giustizia o del diritto al voto libero e uguale; mentre con l’espressione riforma di potere intendiamo un’innovazione che giova esclusivamente a chi detiene il potere, o perché lo solleva dal rispetto del principio di legalità o perché lo conferma al potere, evitando che la minoranza di oggi possa diventare maggioranza di domani, contrariamente a quanto un sistema democratico vuole che accada.
I La riforma della magistratura ordinaria: tra illusioni costituzionali e mutamenti genetici del pubblico ministero
La proposta di legge costituzionale Meloni-Nordio (Senato della Repubblica, XIX legislatura, A.S. n. 1353, Modifiche alla Parte II della Costituzione concernenti l’ordinamento giurisdizionale e l’istituzione della Corte disciplinare) ci era stata presentata come una riforma necessaria perché capace di migliorare la qualità del servizio giustizia. Il divieto del passaggio reciproco tra pm e giudice avrebbe risposto appunto alla preoccupazione dei cittadini di non essere giudicati da magistrati appiattiti sulle richieste dei pm.
Una narrazione non distante da uno spot di pubblicità ingannevole perché, pur ammettendo che i processi siano stati viziati da posizioni ancillari del giudice al pm, la riforma non avrebbe evitato che tale pericolo si sarebbe potuto ripetere in avvenire.
- Le illusioni di metodo
Non era neppure un progetto funzionale all’efficienza organizzativa della magistratura, cronicamente affamata di risorse necessarie per prestare la giustizia in tempi ragionevoli; né tantomeno avrebbe consentito alla magistratura di agire in modo più efficiente di come ha fatto finora perché la legge finanziaria era stata tutt’altro che generosa con lei, avendole tagliato i già esigui fondi, nominali e reali, a favore di altri dicasteri.
Allora cos’è la proposta di legge costituzionale Meloni-Nordio?
Una riforma di potere uscita dal cappello di un prestigiatore di paese, convinto di camuffare le illusioni come concrete realtà.
A) In via preliminare, si nota una prepotenza nel metodo seguito per confezionare la riforma: negoziata solo tra i partner di maggioranza, rimane indifferente al dialogo costruttivo con le opposizioni. Questo modo di procedere è il sintomo di una precisa volontà politica che vuole ridurre la magistratura a un “affaire privée”, riservato alla disponibilità solitaria della maggioranza di governo, contro quella visione oggettiva del Costituente, che invece aveva identificato nella magistratura l’ineliminabile presidio a difesa delle libertà dei cittadini.
Sempre quanto al metodo, la proposta avrebbe dovuto seguire, non solo formalmente, ma anche nella sostanza, gli snodi procedurali dell’art. 138 Cost.: in primis, la doppia deliberazione di ciascuna Camera. Di queste due decisioni solo la seconda è una pacata riflessione a distanza di tempo sull’opportunità di addivenire o meno alle modifiche costituzionali, consegnate nel primo accordo. Invece, questo disegno di legge è uscito dall’aula di Montecitorio come era entrato in Commissione. Il potere di emendarlo è stato azzerato anche rispetto ai partiti di maggioranza; infatti, Forza Italia è stato costretto a ritirare frettolosamente il suo emendamento sulla formazione del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) perché dall’alto è stata ordinata la blindatura del testo. Il che ha appiattito la prima lettura della Camera sul modello del puro ripensamento, riservato invece solo alla seconda, mortificando con disinvoltura il Parlamento a un osservatore moderatamente silenzioso di un processo politico, che non passa più per le sue mani. Il Parlamento è degradato a stanza di riflessione, una sorta di psicologo collettivo e istituzionalizzato: si riflette, si parla, ci si accapiglia, ma quanto a decidere non è più compito suo perché è costretto ad approvare una decisione, assunta in altra sede e dal suo antagonista politico, il Governo.
Questo è il primo strappo alla democraticità: sincopare il momento decisorio del 138 Cost., fase non sintetizzabile neppure dal potere di revisione, che ha invece forzosamente semplificato il momento dialettico sul modello di un processo aziendale, negando così al 138 un suo attributo irrivedibile: essere l’elogio della lentezza, in quanto non si fa questione di una legge di indirizzo politico, dal respiro corto, bensì di una norma costituzionale, in cui ogni forza politica deve trovare almeno in parte le sue iniziali idealità: un compromesso di elevato tasso politico per metodo e contenuto, destinato a durare nel tempo, se la genesi concordata è concordata.
Né questo iper-cinetismo del Governo di chiudere quanto prima l’iter parlamentare è stato compensato dal rispetto dei tempi per l’informazione elettorale sulle ragioni del NO e del SÍ al referendum, perché anche qui il Governo ha scippato di mano, non più al Parlamento, ma al popolo sovrano un suo diritto: quello di chiedere il referendum, avendo stabilito in anticipo la data del 22 e 23 marzo, come se le 500 mila firme non fossero state raccolte. Precisamente, il termine costituzionale di 3 mesi, posto dal 138 Cost., andava rispettato dal Governo, che avrebbe dovuto attendere la seconda ordinanza della Cassazione, quella di legittimità della richiesta referendaria dei 15 volenterosi, e solo da questa ordinanza far partire il cronometro dei 60 giorni, entro i quali stabilire la data. In sintesi, non è nella disponibilità giuridica o politica del Governo abbreviare i termini, contrariamente il diritto degli elettori venuti per secondi sarebbe sempre sacrificato a favore dei primi richiedenti, a dispetto del 138 che non ha stabilito la regola first come, first served. E ciò perché il termine perentorio dei 3 mesi è stato posto dal Costituente nell’interesse, non del Governo, ma di minoranze ad hoc, quelle legittimate a proporre referendum.
Se così non fosse, siccome raccogliere le 500 mila firme richiede più tempo delle firme di 1/5 dei deputati elettori, il referendum si trasformerebbe di fatto in uno strumento a vantaggio della maggioranza che, non contenta della successa approvazione parlamentare, cercherebbe nel plebiscito un’ulteriore conferma alla modifica costituzionale. Ma il referendum era stato contemplato dal Costituente come oppositivo – infatti non ha il quorum strutturale – non come confermativo.
In conclusione, questi tempi sincopati hanno pericolosamente degradato lo strumento di democrazia diretta in uno atto octroyé del sovrano illuminato. Hanno tradito la sua natura di diritto politico, che appartiene proprio a quelle frazioni di cittadini, che si attivano per provocarlo. Hanno rovesciato come un calzino la consistenza del referendum: non più mezzo delle minoranze per opporsi a una riforma costituzionale sgradita, ma leva in aiuto alla maggioranza di governo per ottenere dal popolo la conferma plebiscitaria di quanto il suo Parlamento è stato costretto frettolosamente a decidere.
Qui abbiamo sollevato il primo velo che nascondeva questa illusione di metodo: concederci per grazia quanto ci spetta per diritto.
2, Le illusioni di merito
È tempo di dedicarci alle illusioni attinenti al contenuto della riforma.
Ebbene, la prima si risolve nell’equiordinare il pm all’imputato. La seconda nell’equiordinare il pm al giudice. La terza nell’equiordinare i due tronconi del CSM, previamente scisso. La quarta si risolve nel “concedere” il referendum.
Riflettiamo insieme sulla natura anfibia, perché altalenante tra mito e realtà, delle suindicate illusioni.
1) La prima per realizzarsi richiederebbe che la parte privata si possa avvalere degli stessi mezzi probatori che sono a disposizione del pm. L’attuale asimmetria funzionale è invece destinata a dilatarsi con l’ingresso nel processo dell’Intelligenza artificiale, i cui elevati costi feriranno ulteriormente la parità processuale, visto che il pm se ne potrà avvalere, pur nel rispetto dei limiti posti dalla L. 132/2025, non dovendola pagare di tasca sua, ma con danaro pubblico; mentre sul fronte opposto c’è un imputato costretto a rinunciarvi, se non se lo potrà permettere economicamente. Il difetto di equiordinazione nelle armi, salvo che nelle promesse del Governo, ha un’ulteriore prova nell’attuale finanziaria, dove il gratuito patrocinio è reso più faticoso per chi non può avere un proprio difensore. Né va trascurato il fatto che il pm, in quanto parte pubblica imparziale, si serve direttamente della polizia giudiziaria per condurre le indagini, a differenza dell’imputato. Questa distanza è costituzionalmente legittima per la diversità di ruolo e di beni affidati rispettivamente all’imputato e alla pubblica accusa: il primo agisce a difesa di un suo interesse individuale, pertanto è solo facoltato all’azione; l’altro, come depositario dell’interesse pubblico oggettivo alla difesa della legalità, è obbligato ad agire. La riforma non mette in equilibrio questo piano inclinato, né potrebbe farlo, salvo privare il pm dello status di soggetto pubblico. Ecco il primo mito, propagandato come un’imminente realtà.
2) La seconda illusione: equiordinare pm e giudice.
Anche per questa siamo costretti a ricorrere all’immagine dell’illusione ottica perché, se il giudice e il pm a seguito della riforma, avrebbero continuato ancora ad appartenere a unico ordine giudiziario – per l’art. 104, co. 1, Cost. – il giudice non avrebbe avuto titolo idoneo a legittimarlo nel rivendicare questo surplus di autonomia decisoria rispetto alla quantità di indipendenza cui al momento dispone.
Piuttosto la legge di revisione avrebbe creato un drappello di pochi e robusti pm, inclini ad atteggiamenti titanici oggi inusuali, ma frequenti un domani, potendo contare su un CSM, esclusivamente requirente nella componente togata. Il pm, affetto da gigantismo, avrebbe portato con sé la borsa degli attrezzi della polizia giudiziaria, non più quella del giudice assistito dal ragionamento sillogistico-causale; ne sarebbe conseguito un pm incline ad allinearsi alle richieste della pg, al momento ancora sottoposte al suo vaglio critico in qualità di giudice anticipato della decisione definitiva. Infatti, il nuovo pm sarebbe stato da un lato schiacciato dall’ansia di prestazione – raccogliere più sentenze di condanna possibili – in quanto la valutazione di professionalità, che lo avrebbe riguardato, sarebbe stata allineata alla statistica dei numeri; dall’altro, sarebbe stato vittima del solipsismo giudiziario, perché, una volta allontanatosi dai giudici, non avrebbe continuato a dilatare il suo sguardo sull’intera funzione giurisdizionale, perché il suo interesse alla pretesa punitiva sarebbe stato sganciato da una ragionevole aspettativa di condanna.
Infine, quali gli effetti della legge costituzionale sull’obbligatorietà dell’azione penale? Questa obbligatorietà è stata già attenuata dalla riforma Cartabia, che l’ha disarticolata nei tanti progetti organizzativi, con cui ciascuna procura indica le sue priorità di politica criminale, da sottoporre in ultima istanza all’approvazione del CSM. Se l’organo di autogoverno è ancora unitario, l’approvazione valuta la compatibilità della scala delle priorità dei reati da perseguire con le esigenze del giudizio. Un CSM composto invece da soli requirenti sarebbe stato propenso ad approvare ordini di priorità solitari, noncuranti delle esigenze del giudizio. Si sarebbe così giunti a non perseguire intere categorie di delitti, cioè quelli posti per secondi nell’articolazione gerarchica, perché non sarebbero arrivati proprio sulla scrivania del giudice.
Quella distanza, oggi impercettibile tra giudice e pm, sarebbe stata destinata a dilatarsi nel tempo. Invero, il giudice sarebbe stato più timoroso di quanto lo sia ora se avesse avuto dinanzi un pm forte e grintoso, e avrebbe dovuto avere più coraggio di quanto abbia oggi per conservare la sua autonomia di giudizio dalle richieste punitive del pm. Quest’ultimo, a sua volta, avrebbe subito un mutamento genetico in via di fatto: da affidatario dell’interesse alla legalità violata a curatore dell’interesse specifico all’accanimento punitivo; non avrebbe offerto più alla giustizia punti di vista e prove antagoniste a quelle dell’imputato per consentire al giudice di valutare e bilanciare in serenità di giudizio quanto concorre per compiere la verità processuale. Un inedito pm, che, divenuto parte pubblica faziosa, avrebbe imposto che il legislatore gli negasse l’ulteriore ruolo di interventore necessario nelle cause di giurisdizione volontaria, non essendo più il referente soggettivo della legalità violata.
3) La terza illusione: dividere il CSM per restituirgli serenità e imparzialità di valutazione.
Come?
E qui il Governo è un vero acrobata, perché deve fare i salti mortali per mantenere la promessa fatta.
La divisione del CSM in due distinti organi, uno per il requirente e l’altro per il giudicante, merita di essere letta alla luce della sua compatibilità con un tassello essenziale della cornice costituzionale: l’ interconnessione inscindibile tra il CSM e il potere giudiziario. Invero, il primo è il terreno di effettività della pretesa autonomia e imparzialità del secondo, che grazie all’esistenza di un soggetto di autogoverno, disegnato nel rispetto delle linee costituzionali, vede garantito il nocciolo duro della coppia imparzialità/autonomia, suscettibile invece di essere compromessa se l’identità del CSM dovesse subire un’alterazione sostanziale.
Lo era quella in esame?
I Costituenti hanno scritto e pensato con razionalità il testo costituzionale; una prova è negli articolati commi dell’art. 104 Cost. La norma in apertura dichiara che la magistratura è un “ordine”, non un “potere”, il che la differenzia dall’amministrazione, chiamata “potere” perché cura un interesse pubblico specifico. Dal raffronto tra i due soggetti risulta una magistratura che persegue l’interesse generale all’amministrazione obiettiva della giustizia, dovendosi comportare come un’amministrazione pubblica non dovrebbe fare. Infatti, a quest’ultima è richiesto di obbedire alle indicazioni e direttive del vertice politico; alla magistratura di obbedire solo alla legge, cioè non si deve allineare all’indirizzo politico della maggioranza di turno, contro la conformazione cui è tenuta un’amministrazione.
La disposizione costituzionale si completa, nei successivi commi, con il disegno statico e funzionale del CSM, organo sconosciuto all’esperienza statutaria, divenuto necessario nel contesto repubblicano, al fine di assicurare l’autonomia e l’indipendenza dei magistrati (art. 104, co. 1). La sequenza indipendenza della magistratura/indispensabilità del CSM conferma la ragionevole preoccupazione dei Costituenti di non consentire nuovamente l’asservimento della magistratura al Governo, nonostante il mutato assetto istituzionale, rischio sempre possibile in mancanza di un robusto sistema di guarentigie idonee a minimizzarlo.
La proposta di legge cost. in esame nello spezzare il CSM in due tronconi finiva per tagliare le gambe ai magistrati, pur senza toccarli formalmente, in quanto l’esistenza di un CSM unitario è il primo vincolo costituzionale a garanzia dell’unitarietà dell’ordine giudiziario; mentre un CSM, che sta in piedi su due gambe, è preludio all’inevitabile creazione di due magistrature: funzionalmente, istituzionalmente e culturalmente distinte.
Del resto, la riforma assume a modello per esplicita ammissione il disegno di legge A.C. 4275, XVI Leg. XVI, (recante “Riforma del Titolo IV della Parte II della Costituzione”, presentato il 7 aprile 2011) battezzata dal suo primo firmatario, il Presidente del Consiglio dei ministri Silvio Berlusconi, la Riforma “madre”. A questa va il merito della coerenza; infatti, il d.d.l. 4275 dichiarava apertamente il destino del pm, al quale si evitava di vagare nel nuovo ordine giurisdizionale privo di riferimenti istituzionali, venendo invece attratto all’orbita governativa. Nel momento in cui la riforma negava l’obbligatorietà dell’azione penale a favore della sua discrezionalità, faceva il primo passo verso un pm più prossimo al potere esecutivo che non a quello giudiziario. Risultato che si sarebbe conseguito in quanto il decisore di maggioranza gli avrebbe indicato di volta in volta specifiche priorità di politica criminale, alle quali il pm si sarebbe dovuto attenere. La riforma madre non diceva però apertamente che il pm era diventato un docile strumento nelle mani del Governo, ma è come se lo avesse detto nel momento in cui rimetteva alla maggioranza di turno gli orientamenti generali e particolari delle future azioni penali, che le procure avrebbero dovuto fare propri.
Tornando alla riforma bocciata il 22 e 23 marzo 2026, questa nel dividere il CSM avrebbe ferito l’unità dell’ordine giuridico: in primis, avrebbe aperto alla possibilità che ciascun Consiglio elaborasse proprie regole relative alla sua magistratura che autogoverna. Né si sarebbe potuto escludere a priori l’ipotesi che ciascun Consiglio assumesse decisioni di amministrazione attiva distinte o persino antagoniste a quelle prese dall’altro. Infine, si sarebbe potuto verificare il caso che sulla medesima proposta di legge i due Consigli formulassero pareri contraddittori, vanificando così il loro ruolo di consulenti speciali del decisore politico. Quanto detto prova che la scissione avrebbe fatto perdere di vista una visione unitaria della giustizia. Né queste criticità si sarebbero potute recuperare con la legge sull’ordinamento giudiziario perché strettamente consegenti all’operata scissione, e come tali inevitabili; infatti, neppure il d.d.l. 4275/2011, prima ricordato, si era spinto fino a distinguere il CSM in due, limitandosi invece alla più tenue soluzione di una sua articolazione interna in due sezioni.
La riforma in esame non si accontentava però di duplicare quanto andava mantenuto unitario, ma si spingeva oltre, negando in assoluto l’elettività ai suoi componenti – e su questo punto la maggioranza dei Costituzionalisti è stata feroce nelle critiche espresse durante le Audizioni parlamentari – e con ciò privava il CSM di un elemento essenziale per l’autogestione del potere giudiziario. L’elettività è, non un mero accessorio, che, venuto meno, lascia intatta la sua attitudine all’autogoverno, benché mutilato nella rappresentatività; ma è un attributo ineliminabile, come ci ricorda la Corte costituzionale. Diversamente, si creerebbe un organo di autogoverno a rilevanza costituzionale atipico perché non elettivo, con una composizione affidata alla sorte, sia per i togati che per i laici, salvo una lieve attenuazione per questi ultimi.
La prova dell’errore politico/giuridico di questa ultima scelta è dimostrata da un emendamento, presentato da Forza Italia, che voleva restituire almeno alla componente laica l’elettività. Ebbene, l’emendamento fu immediatamente ritirato su indicazione del Governo, che, dominato dalla preoccupazione di chiudere quanto prima la riforma, non volle aprire una discussione neppure sulle ragioni che avevano spinto il suo alleato di governo a rompere la blindatura del progetto.
La perdita di elettività dell’intero CSM avrebbe destato serie preoccupazioni in quanto sintomo della volontà della maggioranza politica di punire la magistratura. Se è innegabile che il CSM abbia dato una cattiva prova di sé come giudice dell’illecito disciplinare – almeno nelle precedenti consiliature – perché tiranneggiato dal correntismo, è altrettanto vero che questa sanzione indifferenziata e sproporzionata investe l’intero corpo dei magistrati, considerati inadatti a scegliere i loro rappresentanti al punto da essere trattati da soggetti incapaci di intendere e di volere. La sensazione di una magistratura “sotto protezione forzosa” è l’idea sottostante questa riforma, la quale lascia intendere che, in presenza di giudici inadatti a badare a loro stessi, rimane solo la Dea bendata.
Questa soluzione non risolve però una contraddizione di fondo: come è possibile che i magistrati, incapaci di eleggere i loro rappresentanti, siano poi riscattati dal giudizio di inettitudine e resi nuovamente abili, quando pronunciano una sentenza di condanna? E, ancora, perché il cittadino dovrebbe continuare ad avere fiducia nel giudizio obiettivo di un magistrato, se è la legge a consegnargli la patente di incapace?
Dunque, la norma rompe con il principio dell’autogoverno, perché nega in radice ogni rappresentatività all’organo, trascurando una regola elementare di ogni ordinamento giuridico: se si toglie un anello da un processo, questo rischia di cadere a pezzi integralmente, dato l’intreccio che lega il segmento di prima con quello di dopo. Nel nostro caso questa interdipendenza funzionale comporta che, negata la rappresentatività al CSM, venga meno in sincronia la sua capacità di autogoverno; annullato questo attributo, la garanzia di autonomia e indipendenza, affidata al CSM, avrebbe perso in effettività perché la sua base di appoggio sarebbe stata cancellata con la perdita di rappresentatività del Consiglio.
4) La quarta illusione: i cittadini equiordinati ai magistrati nel giudizio sull’illecito commesso. Il magistrato non sarebbe andato più dinanzi al CSM, ma all’Alta Corte. Ma la sua natura di giudice speciale negherebbe in radice l’attesa equiordinazione.
Vediamone la composizione. Sbilanciata a favore della componente laica, che in quanto riconducibile alla volontà politica di maggioranza avrebbe vantato solidarietà d’intenti; mentre, quella togata, benché più numerosa, si sarebbe mossa, a causa dell’estrazione a sorte, polverizzata come in una miriade di atomi impazziti, distratti da una logica unitaria per difetto di rappresentatività del loro mandato, che a rigore non sarebbe stata tale, essendo uscito dalle mani della Dea bendata, non dal voto dei magistrati. In sintesi, l’azione disciplinare si sarebbe prestata a essere una minaccia per il giudice disobbediente ai diktat della maggioranza di turno, visto che proprio dinanzi a essa sarebbe comparso in sede disciplinare. Il timore del Costituente di tenere indenne la magistratura dalle azioni persecutorie del Potere politico sarebbe invece diventato un pericolo imminente.
A questo punto possiamo rispondere alla domanda iniziale: la riforma avrebbe giovato solo al Potere esecutivo nella misura in cui lo esonerava dall’obbligo di rispettare la legge perché avrebbe potuto contare su una magistratura addomesticata a sé. Il ministro Nordio (Corriere della sera 3 nov. 2025) si chiedeva perché la Schlein non capiva “che la riforma potrà giovare anche a loro quando saranno al Potere”. Questa era il più lucido annuncio dell’obiettivo ultimo della riforma, come ribadito dal Presidente del Consiglio (Relazione di inizio anno 9 novembre 2026), nell’affermare che tutti i poteri “dovranno remare nella stessa direzione”; o ancora come ricordava il Vicepresidente del CSM Pinelli, quanto alla sinergia tra il potere esecutivo e quello giudiziario, dovendo concorrere all’unisono all’attuazione del medesimo indirizzo politico. Obiettivo mediato: normalizzare la magistratura in modo che non fosse più un elemento di contrasto, che smettesse di essere il controllore imparziale del rispetto della legalità da parte del Governo per porsi invece al suo fianco.
Solo che la Magistratura non è pagata per essere ancillare al Governo, ma per fare quanto Nordio, Meloni e Pinelli non volevano che facesse. Si chiedeva alla Magistratura di comportarsi come la Costituzione le vietava di essere: confermare, rafforzare con la patente di liceità atti e comportamenti in linea con l’ideologia dominante, mentre il potere giudiziario esiste per contrastarla se esprime condotte contrarie alla rule of law.
Tiriamo le file di questo gioco: le cinque promesse – una di metodo e le altre di merito – si sono rivelate illusioni da modesto prestigiatore, che avrebbero ferito il diritto dei cittadini a rivolgersi a una magistratura autonoma dall’Esecutivo e ben salda sulle sue gambe, consegnando in sua vece una magistratura, intimorita dal potere arrogante e costretta a muoversi sotto la sua ala protettiva.
Ma il popolo sovrano ha con fermezza rifiutato l’arroganza nel metodo e nel merito di questa riforma.
II. La riforma della legge elettorale A.C. 2822: la stabilizzazione dei dominanti e l’eclissi della scelta
- Qualche idea per iniziare il discorso
La proposta di legge elettorale, di cui discutiamo (Proposta di legge A.C. 2822, XIX Legislatura, presentata il 27 febbraio 2026), è una riforma al servizio del cittadino o è altro? E, dimostrata la seconda ipotesi, cosa sarebbe?
Come per la riforma della magistratura il Governo era stato arrogante nel metodo e nel contenuto, nonostante la sconfitta referendaria, ha continuato sulla strada della prepotenza anche con la riforma del sistema elettorale.
Faremo chiarezza sui punti interessati da questo atteggiamento per rispondere con cognizione di causa all’interrogativo che ci siamo posti.
Il metodo scelto si è risolto in un progetto negoziato nel segreto delle stanze del potere, ammettendo alla trattativa i soli partner di maggioranza. Il dato formale della firma all’A.C. 2822 dei soli capigruppo dei partiti di maggioranza della Camera denuncia un’imputazione unilaterale dell’atto. È mancato dunque quel necessario confronto con le opposizioni nel disegnare preliminarmente il canovaccio elettorale, che una riforma delle regole elettorali dovrebbe invece seguire in quanto legge di sistema, accostabile anche se solo nella sostanza a una Grundnorm, pur se non nella forma. Come tale, richiederebbe un negoziato aperto alle opposizioni, perché si cambiano le regole del gioco politico, valevoli tanto per la maggioranza di oggi quanto per la minoranza, in ragione della sua aspirazione a diventare maggioranza di domani.
Ebbene, le future regole della partita elettorale sono state trattate come un qualsiasi atto di indirizzo politico, cioè come materiale nella disponibilità della maggioranza politico-partitica, e con questa riduzione sostanziale del livello del confronto, il Governo ha mostrato di non avere in alcuna considerazione la delicatezza della materia, a differenza del Costituente che l’ha protetta con la misura ad hoc della riserva di assemblea.
2, Qualche riflessione intorno al suo complesso contenuto
Nel contenuto la legge adotta un sistema proporzionale su collegi plurinominali con premio di maggioranza fisso: 70 seggi alla Camera e 35 al Senato.
A prima vista sembrerebbe rispettare i due giudicati della Corte costituzionale (1/2024 e 35/2017) per quanto attiene alla misura di equilibrio tra rappresentatività e governabilità, un difficile e non precisamente definito slalom imposto dalla presenza del premio. La Corte ha fissato il coefficiente di disproporzionalità – per esso si intende la distanza tra una composizione dell’Assemblea elettiva fedelmente rappresentativa della volontà popolare e un suo modello alterato dall’incidenza del premio, che sovrarappresenta la coalizione vincente mentre toglie a quella perdente quanto ha regalato alla prima – nel 55%, nel senso che chi ha vinto con una soglia di consensi pari al 40% dei votanti aumenta i suoi seggi del 15%.
Due, dunque, i paletti: la condizione di agganciare il premio a un minimo del consenso elettorale, al di sotto del quale il premio non scatta, e la misura massima del regalo volto ad assicurare a chi vince la maggioranza in Parlamento e quindi il diritto di formare un Governo.
Ebbene, la proposta cambia il coefficiente percentuale in una cifra fissa, 70 seggi alla Camera e 35 al Senato, e in ciò si allontana dal giudicato della Corte pur rispettando la soglia minima della volontà popolare.
La fissità del premio si riflette in un vizio di ragionevolezza della proposta, determinandone l’illegittimità per eccesso.
Infatti, se la coalizione raggiunge il 42% del consenso, cui vanno aggiunti i 70 seggi, può arrivare al massimo conseguibile di 220 seggi alla Camera. In questo caso la proposta consegna nelle mani del vincitore un numero di seggi sovrabbondante in ragione proprio della fissità del premio. Qui chi vince non solo ha il diritto di governare, ma può fare altro. Sfiorando i 3/5 dell’Assemblea, finirebbe per nominare gli organi neutrali, cioè i 1/3 dei giudici della Corte costituzionale, l’1/3 dei membri laici del CSM, ovviamente il Capo dello Stato, dal 4 scrutinio in su, e con una manciata di ulteriori voti potrebbe anche governare in solitaria il procedimento di revisione costituzionale. Questo è il caso, tenuto bene in mente dagli estensori del progetto, soprattutto nella sua seconda versione, quella al 27 maggio 2026: un’istantanea che fotografa la situazione politica attuale della maggioranza. Ebbene, se si dovesse verificare, si violerebbe la legittimità costituzionale perché la rappresentatività è mortificata oltre il necessario per la governabilità, il che butta alle ortiche il principio costituzionale di necessità: il sacrificio è tollerabile se mantenuto entro il minimo indispensabile. Ed è in questa evenienza che viene alla luce il fine ultimo della proposta: consentire all’attuale maggioranza, non solo di perpetuare sé stessa al governo, ma anche di giocare una partita istituzionale di livello superiore, cioè di occupare gli Organi di garanzia, che, addizionati al Parlamento e al Governo, consegnano tutte le istituzioni nelle mani di una minoranza elettorale, artificiosamente gonfiata in maggioranza in assemblee falsamente rappresentative.
Quindi, il premio fisso dei 70 seggi alla Camera non garantisce solo Palazzo Chigi, ma compone la provvista degli Organi di garanzia, rendendoli serventi all’indirizzo politico dominante. A voler essere ancora più chiara, la stessa maggioranza che sostiene il Governo deciderà quali donne e uomini siederanno come componenti delle autorità di garanzia, alterandone la natura essenziale di poteri neutrali. Ne consegue che queste autorità non si potranno più collocare in un’area indisponibile agli ordini della maggioranza di turno, dovendosi invece muovere al suo traino, una sorte ancillare analoga a quella già riservata al Parlamento. Si creerà una linea di continuità politica, che, senza interruzioni, prima promuove una minoranza elettorale in fittizia maggioranza parlamentare, dopo consente a questa, a sua volta, di dare vita a un Governo con pretese di stabilità, fotocopia obbligata di quello annunciato agli elettori, e pronto nel suo ultimo upgrade a invadere anche gli organi di garanzia.
Ci preoccupa l’obiettivo ultimo di questa proposta, che rompe col principio di divisione dei poteri, secondo il quale il controllante deve essere separato geneticamente dal controllato per evitare che il potere abusi del suo antagonista, mentre si vuole lasciare che un “potere arresti l’altro potere” (C.L. Montesquieu, De l’esprit des lois, 1748, libro XI, cap. 4). Il tutto in linea con un assetto costituzionale che apre a un concetto relativo di autorità e alla reciproca tolleranza, contro l’assolutezza e l’insofferenza ai limiti, posture congeniali a uno Stato che tende a scivolare verso l’autoritarismo illiberale. La lettura della proposta da noi offerta non è un processo alle intenzioni, perché sono i numeri del premio a svelarci il suo fine ultimo.
A questa ipotesi di vizio per eccesso si aggiungono ulteriori ferite all’assetto costituzionale di non minore peso, che attengono sempre al parametro della ragionevolezza. Questo criterio serve a far entrare nel processo decisionale il fatto, in modo che la valutazione in punto di diritto ne tenga conto con un’interpretazione adeguatrice delle norme, cioè porosa al mutamento delle circostanze materiali, e richiede di prestare attenzione a due fattori che invece la proposta ha trascurato.
Il primo è la partecipazione al voto, che nelle elezioni del 2013 giungeva a circa il 75% , ma poi si è poi ridotta al 60% nelle politiche del 2022. La due pronunce della Corte, prima citate, accettano, anche se implicitamente, come sufficiente un consenso del 40% per guadagnare il premio a fronte di una partecipazione più alta (quella del 2013). Se invece la partecipazione scende e quindi la forchetta tra votanti e aventi diritto si dilata, con una partecipazione sensibilmente più bassa, il consenso del 40%, percentuale prevista nella prima versione dell’A.C. 2822, ma parimenti anche quello incrementato al 42%, diventa insufficiente, perché scatta un’istantanea a una minoranza di votanti, che, se rapportati alla totalità degli aventi diritto, non vantano alcun merito per essere premiati. Quindi, una legge elettorale, che in prima battuta deve rispondere a un canone di ragionevolezza, dovrebbe tener conto del dato partecipativo e stabilire un rapporto di proporzionalità diretta tra astensione alle urne e soglia minima, cui agganciare il premio: più cresce l’astensione e più la soglia aumenta, e viceversa, ovviamente. Invece, la proposta in esame non lo fa, fedele alla staticità dei numeri. Presta dunque un rispetto solo formale ai giudicati della Corte, come anticipato prima, essendo irragionevole disegnare la norma come se le cose rimanessero fisse nel tempo.
Ancora in tema di premio di maggioranza, va notato che esso al Senato opera a livello nazionale, quindi secondo una logica inversa a quella del Porcellum, al fine di sottrarre l’atto a quella censura già pronunciata dalla Corte avverso il Porcellum, cioè la lesione della proporzionalità senza conseguire la governabilità, data la distribuzione Regione per Regione e quindi un esito del tutto randomico circa la riferibilità del premio alla stessa coalizione che lo avrebbe vinto alla Camera. Qui invece si vuole assicurare in una certa misura la governabilità ma il prezzo lo paga il sistema elettorale del Senato, costretto a subire una nazionalizzazione per volontà del legislatore ordinario, il quale ignora l’inciso dell’art. 57, Cost. “su base regionale”: per lui è tamquam non esset.
Ne consegue che l’elettore che vede la sua coalizione vincere nella sua Regione, ma perdere a livello nazionale, non elegge i senatori della frazione del listone dei 35 assegnati alla sua Regione, perché tutti i 35 vanno in blocco alla coalizione avversaria vittoriosa. Questo significa sganciare il seggio dal voto, il rappresentante dal consenso, ma anche deterritorializzare la relazione elettore/eletto che per Costituzione almeno era obbligato preservare. Infatti, il cittadino non elegge chi ha scelto nella sua circoscrizione, ma chi ha scelto l’avversario che ha perso in quel territorio, se ha vinto a livello nazionale. Qui la legge ferisce la curvatura su base regionale del sistema di voto, piegandolo all’opposta logica nazionale.
Il secondo dato materiale, che pure è indicato dalla Corte, è la distanza che separa il vincente dal primo perdente. Se questa distanza è minima, anche il premio dovrebbe adeguarsi, modulandosi in ragione di quanto il vincente prevalga in consensi sul primo dei perdenti. Diversamente si darebbe luogo a un sacrificio eccessivo per chi subisce la decurtazione del premio, e ad un corrispondente simmetrico effetto irragionevolmente premiale per chi ha vinto.
Ma nulla di tutto ciò si legge nella proposta in esame
Questi vizi di legittimità della proposta impattano sull’uguaglianza del voto e quindi sono visti dai cittadini, quelli di minoranza, come un danno inaccettabile. Il che sarebbe vero anche per i cittadini che votano il partito di maggioranza, e che potrebbero domani diventare minoranza.
3, Una cura alla disaffezione dei cittadini al voto?
Due ulteriori osservazioni per spiegare le ragioni della disaffezione dei cittadini al voto.
A) Modificare le regole del gioco politico nell’imminenza elettorale è vista dagli elettori come un’operazione orchestrata da chi ha il potere per perpetuarlo a proprio vantaggio. Inoltre, le leggi elettorali per la loro intrinseca complessità devono essere comprensibili, ma per esserlo dovrebbero essere conosciute in tempo in modo che il cittadino si possa regolare di conseguenza. Quindi la legge, nel disattendere le puntuali indicazioni della Commissione di Venezia, si rende inintelligibile ai votanti, conseguendo l’effetto opposto a quello di contrastare l’astensionismo.
B) La seconda ragione, che impatta anche sulla legittimità della proposta, riguarda la conoscibilità delle liste, rispetto alle quali la Corte guarda alla sola conoscibilità se sono blindate e lunghe, sostenendo la fallacia logica per cui “conoscere i nomi equivale a sceglierli”.
Riflettiamo sulla conoscenza: funzione neutra, di per sé incapace a conseguire un obiettivo puntuale, a meno che il legislatore non la ponga al servizio di un fine ulteriore: in questo caso, scegliere chi inviare in Parlamento. Se la conoscenza da sola non basta a comporre l’assemblea elettiva, significa che il momento informativo si deve completare in quello successivo, che consiste nell’individuare entro una rosa i candidati più affini politicamente all’elettore. Pertanto, non è corretto affermare che conoscere equivale a scegliere, piuttosto a rendere consapevole chi si appresta a compiere la futura scelta; l’isolato momento cognitivo è dunque una conoscenza monca, se manca la successiva individuazione alla quale il primo deve tendere.
Qui i vertici dei partiti si sono sostituiti agli elettori perché esercitano, noncuranti della loro volontà, il potere di disegnare la composizione personalistica dell’assemblea elettiva, la cui rappresentatività nel suo complesso – partiti, ma anche donne e uomini – deve invece dipendere esclusivamente dal libero voto, manifestazione primaria della sovranità popolare. Mentre, le due liste integralmente bloccate non lasciano spazio all’autonoma decisione dell’elettore, perché nessun nome potrà essere votato singolarmente. È un aut aut, un prendere o lasciare in blocco come conseguenza dell’aver adottato un partito nella sua interezza, con ogni sua decisione sulla composizione personalistica delle Assemblee elettive.
Ma la proposta 2822 non si limita a negare il diritto di scegliere la persona all’elettore. Se la esaminiamo con più attenzione, essa gli nega anche il diritto alla consapevolezza: tocca, infatti, il minus del minus perché il listone dei 70 seggi alla Camera è solo in apparenza suddiviso in una pluralità di liste brevi e come tali conoscibili, assegnate alle singole circoscrizioni, per cui sembrerebbe che il cittadino possa ispezionare l’identità professionale e il profilo politico di chi voterà. Ma le cose non stanno proprio in questi termini: il premio scatta per tutti 70 seggi a favore della coalizione vincente, a prescindere dalle circoscrizioni in cui gli stessi sono stati ripartiti. In sintesi, conosceremo solo i pochi candidati abbinati alla singola circoscrizione, e non l’intera lista, verticisticamente impostaci, che implicitamente finiremo però per votare.
Ne sia prova il fatto che la nuova proposta prescrive quanto era già implicito nel sistema: ossia, che nel manifesto affisso a ogni circoscrizione siano riportati tutti i 70, non solo i 35, visto che la frazione che appare sulla scheda potrebbe trarre in inganno l’elettore, che pensa di votare solo quei pochi, invece vota per accettazione anche i restanti 64, se sono 6 quelli circoscrizionali, con buona pace della conoscibilità del voto, qui disattesa anche nella forma minima della conoscibilità sostitutiva del diritto di scegliere.
In conclusione, si può verificare il caso, molto comune, che in una coscrizione abbia vinto una coalizione, che a livello nazionale ha perso; in tal caso l’elettore che pensa fiducioso di aver contribuito a eleggere anche la quota parte del listone assegnato alla circoscrizione, a spoglio terminato, scoprirà eletti i rappresentanti della coalizione avversaria in ragione dello scattare integrale del premio a favore dell’unica coalizione vincente a livello nazionale. Quindi, a livello circoscrizione possono non passare gli eletti e passare i bocciati!
Qui si violano con una sola mossa più norme costituzionali: l’art. 48, co. 2 , quanto alla personalità del voto e alla sua libertà, perché il cittadino è costretto con un unico voto ad accettare la designazione dei candidati decisa da altri; e in questo momento in cui è derubato dell’inalienabile diritto di individuare chi mandare a sedere in Parlamento, il mandato elettorale da diretto diventa indiretto, artt. 56 e 57 Cost., perché il rappresentante non lo riceve più dall’elettore, bensì dal partito, in aperta violazione con l’indelegabilità del voto, qui esercitato invece dal segretario di partito in luogo dell’elettore.
4, Un’entrée al premierato?
Infine, questa proposta di legge è un’anticipazione del premierato quando chiede, unitamente al deposito del programma e dei contrassegni, di indicare la persona che la coalizione o le liste proporranno come Presidente del consiglio, il tutto siglato dalle firme obbligatorie di tutti i segretari o presidenti dei partiti della coalizione. Ma è una prova di premierato anche quando tesse quel continuum che inizia con una minoranza elettorale, gonfiata artificiosamente in una maggioranza parlamentare, resa di fatto obbligata a seguire supinamente il premier, depauperata delle sue prerogative assembleari – principalmente, decidere l’assetto di governo e licenziarlo a suo piacimento – infine, costretta a vivere nel perenne timore di essere mandata a casa dal Governo.
L’assaggio di premierato è forte, perché un incessante moto centripeto affastella confusamente poteri e funzioni, che andrebbero mantenuti distinti, nelle mani del premier, diluendo così la sua responsabilità, e al tempo stesso calpestando una regola di base, quella secondo la quale il potere politico vive in un rapporto di proporzionalità diretta con la sua responsabilità. Invece, al futuro Parlamento sarà di fatto inibito il potere di sfiduciare il Governo. Ragioniamo: quale maggioranza di fedelissimi, che deve il suo mandato al premier, oserebbe sfiduciarlo correndo il rischio concreto di essere a sua volta licenziata dal premier a seguito di una sua richiesta quasi vincolante al Capo dello Stato di scioglimento anticipato delle Camere?
Pertanto, questo preludio di premierato non ha nulla da invidiare alla corrispondente proposta di revisione costituzionale, con la sola particolarità, non da poco, di essere introdotto nel tessuto istituzionale dalla legge elettorale, un escamotage questo, che solleva la maggioranza dall’onere di percorrere l’unica via costituzionalmente prevista, ma anche insidiosa perché potrebbe esporla al verdetto del popolo sovrano, per cambiare la forma di governo: l’art. 138 Cost.
Crediamo di aver esposto le ragioni per cui quella alternativa legge di servizio/legge di potere penda dal lato della seconda in quanto la 2822 non difende il cittadino nella sua pretesa a un voto uguale e libero dalle insidie dei potenti. Con ciò non permette alla persona il libero compiersi della sua dignità umana, che, come ci ha detto Papa Leone XIV nella Magnifica Humanitas, è intimamente connessa con “la coscienza di discernere il bene dal male” (M.H., 233), attributo indefettibile della persona, necessario a distinguerla dall’Intelligenza artificiale.
Ma questo libero arbitrio, fuori da una grammatica di fede, non è forse il diritto al pieno discernimento, quindi un voto che investa anche la scelta di chi mandare in Parlamento?
5.Una risposta alla domanda iniziale
A questo punto possiamo rispondere alla domanda iniziale: la 2822 non è una legge al servizio dei cittadini perché non li avvicina alla politica, al contrario li allontana ulteriormente. È dunque una legge al servizio del potere perché procura vantaggi a chi lo detiene, consentendogli di perpetuarsi nel detenerlo, nonché di rafforzarsi con l’occupazione persino degli organi di garanzia. Il tutto mascherato da un’abile pubblicità ingannevole, che ha camuffato l’A.C. 2822 da disciplina favorevole ai cittadini, in ragione d una supposta loro partecipazione alla decisione sul bene comune, bene questo, che i cittadini neppure sfiorano con un dito.
III. La riforma della Corte dei conti: impunità burocratica e svuotamento dei controlli neutrali
1, Linee generali
Anche rispetto alla legge L. 1/2026 il discorso va condotto in un punto di metodo e di merito, come abbiamo fatto per le due riforme già esaminate.
A) Il metodo: qui abbiamo una legge ordinaria, con cui il Governo ha voluto modificare le due norme che reggono l’intero impianto della Corte dei conti, gli artt. 100 e 103 della Cost., e poi, in via surrettizia, ferire gli artt. 97, 28, 81, 111, 113 e 3 Cost., ma la lista è suscettibile di arricchirsi di nuove lesioni. È stato usato il metodo opposto a quello impiegato per la riforma della magistratura, proposta con legge di revisione costituzionale, mentre sarebbe bastato, se l’obiettivo fosse stato solo separare le carriere, una legge ordinaria; qui, invece ci si è avvalsi di una legge ordinaria mentre sarebbe stata necessaria una legge di revisione costituzionale. Si vede che la gerarchia delle fonti non è più un principio. Ma crediamo che lo sia ancora.
2. La sostanza della legge
Con l’avvento della Costituzione repubblicana la Corte dei conti non viene meramente rinnovata, ma riedificata nel suo modo di essere e di agire perché inserita in un ordinamento antagonista a quello precedente, in quanto democratico e repubblicano; ancora riservataria di funzioni più o meno mutuate dal precedente ordinamento, pur se discontinue nel fine, come del resto suggerisce la sua collocazione testuale: non è accorpata alla pubblica amministrazione, perché il Costituente le dedica la sezione III, a sé stante da quella della Pubblica amministrazione (PA): dunque, la Corte non è una PA.
Allora cos’è? Non è un potere amministrativo, ma è un potere che si disloca in un’area esterna al comando politico, tanto che la migliore dottrina la qualificò come “potere neutrale”, mettendola insieme al Presidente della Repubblica e alla Corte costituzionale, cioè agli organi costituzionali di garanzia.
Perché è un potere neutrale?
Perché non è portatrice di un interesse pubblico specifico rispetto alla vicenda su cui è chiamata a giudicare o controllare, perché è depositaria di un unico e oggettivo interesse: quello alla difesa della legalità in via preventiva, quando impedisce che l’atto della PA o del Governo illegittimo entri nell’ordinamento; o in via successiva, quando a danno prodottosi, interviene per ricomporre il patrimonio erariale ferito.
Detto ciò, questa legge si pone su una linea di continuità con la Costituzione, alla quale è tenuta, oppure la rompe, segnando una netta rottura, uno strappo: insomma, un ritorno al passato?
3. Sono sopravvissute le tre funzioni della Corte?
Sono tre le funzioni che la legge prende in considerazione: quella di controllo, quella giurisdizionale contabile e poi una funzione “cerniera”, quella consultiva.
Chiariamo subito l’esistenza di un legame tra le prime due funzioni. Un trait d’union molto stretto che non ha nulla a che vedere con la natura delle funzioni – atti diversi, effetti diversi, addirittura collocazioni costituzionali diverse – ma è innegabile la sinergia tra le stesse, perché nel corso di un controllo di gestione possono emergere irregolarità, patologie, sintomatiche di devianze dal corretto uso del denaro tali da ingenerare il legittimo sospetto che beni e risorse siano stati distratti e indebitamente trattenuti in danno dell’amministrazione. Da queste sinergie nasce l’obbligo della comunicazione degli atti del controllo alle procure regionali, senza che questa trasmissione significhi avvio obbligatorio dell’azione giudiziaria. Nel primo caso, il diritto che atti illegittimi non si introducano nell’ordinamento, non sporchino la legalità obiettiva; nel secondo caso, che se qualcuno, andando lontano dalla retta via, ha distratto risorse pubbliche (che sono le nostre), queste vengano rimesse al loro posto, cioè ricomposta l’interezza patrimoniale.
4. La funzione di controllo nella nuova legge
La funzione di controllo è solo accennata in Costituzione, per la residua parte è girata al legislatore. Quindi, l’attuale legislatore ha fatto quanto era in suo potere di fare?
Qui il controllo è stato dilatato nel suo oggetto: prima entravano un certo numero di atti, ora potranno essere portati al suo sindacato altri, innumerevoli, tanti quanti gli enti territoriali vorranno: si introduce il controllo su domanda. Lasciando da parte le questioni di una sua tenue compatibilità con la Riforma del Titolo V – questa aveva sottratto gli enti locali al controllo del soggetto pubblico, che qui invece, in maniera surrettizia, ritorna, anche se non sotto forma di sindacato dell’amministrazione centrale ma di sindacato neutrale proprio della Corte dei conti – poniamoci invece una domanda importante: il controllo sta aumentando a seguito del moltiplicarsi degli atti da controllare?
Prima di rispondere all’interrogativo dobbiamo riflettere su una significativa novità: nel caso in cui la Corte dei conti lasciasse decorre inutilmente il termine di 30 giorni, il legislatore dice che è come se il controllo fosse stato rilasciato. Eppure, la Corte non ha espresso nessuna valutazione, ma il suo silenzio è equiparato all’atto di assenso tacito.
Ulteriore conseguenza sarà l’esonero da responsabilità per quel dipendente che ha dato esecuzione all’atto, confidando in un assentimento positivo, che in realtà non c’è stato. L’obiettivo è sempre lo stesso: mantenere indenne il funzionario.
Alla luce del silenzio assenso il controllo è aumentato o si è ridotto? Perché se il controllo è cresciuto, nulla si può obiettare alla legge in esame, perché la legge ha potenziato il controllo estendendone l’oggetto, come del resto era stato detto alla Camera durante la discussione. Allora, dov’è la furberia giuridica?
Essa si nasconde nelle pieghe della legge che attraverso un apparente aumento del controllo in realtà lo ha ridotto perché il silenzio assenso è una finzione giuridica, è un non controllo. È innegabile che siamo dinanzi a una fictio iuris: il legislatore ha creato una cosa come se fosse vera, ma questa vera non è.
Quali i suoi effetti sulla responsabilità? Qui entra in gioco l’abbinamento dell’art. 100 con il 103 Cost., che vanamente la Corte costituzionale dice di “mantenere distinti” – solo che i suoi moniti sono poco ascoltati da questo Governo. Infatti, il contatto tra le due norme non è solo, come vorrebbe la Corte, tangente, ma qui è secante, perché tutti questi atti sono coperti dalla patente di legittimità che funziona da scriminante della responsabilità contabile. La legge ha scritto un’equazione a tre termini: il silenzio sugli atti equivale all’assenso tacito; l’assenso equivale a una patente di legittimità per l’atto; e infine questa patente è una causa di esonero del funzionario da responsabilità contabile.
Quindi, il controllo cresce, ma di conseguenza il 103 Cost. si riduce, perché le due sfere sono complementari, al crescere dell’una, l’altra si assottiglia.
Pertanto, il dubbio di costituzionalità è più evidente rispetto al 103, ma non risparmia neppure il 100. Perché quando il controllo si “mangia” la responsabilità, alla fine “mangia” anche se stesso, poiché non c’è più l’atto di controllo, ma una finzione di un ipotetico controllo, che in realtà è venuto a mancare.
Peraltro, questa finzione è ancora più grave se consideriamo che la Corte costituzionale afferma da anni che la Corte dei conti è equiparabile a un giudice quando svolge il controllo preventivo e successivo in quanto il suo controllo ricorda da vicino la funzione giurisdizionale: è un sindacato secondo legalità oggettiva, non è il controllo interno che si fa in sede di autotutela.
Pertanto, se la Corte dei conti agisce come se fosse un giudice, il suo tacere non è mai dalla legge equiparato a un atto di assentimento in quanto il giudice ha l’obbligo di manifestare la sua volontà in maniera espressa e ad hoc, cioè con un atto che ha un senso e uno solo; mentre il silenzio non ha significatività giuridica alcuna.
Chiariamo ora il nostro ragionamento sillogistico: se la Corte dei conti è come un giudice anche in sede di controllo, non si doveva parlare di silenzio assenso, a meno che l’obiettivo non fosse regalare impunità al funzionario e al Governo. I due soggetti si scambiano vicendevolmente l’impunità: chi lucrando il silenzio, chi l’esonero da responsabilità perché l’atto assentito tacitamente è coperto da una patente di legittimità, da cui discende la nuova causa di esonero dall’antigiuridicità della condotta.
Qui è evidente il suo stridere con gli artt. 97 e 3 Cost.; la prima norma è precettiva nella sua duplice doverosità: come obbligazione di mezzi che impone alla PA di svolgere l’attività amministrativa; ma anche come obbligazione di risultato, imponendo alla PA di agire secondo buona fede, cioè in base alle best practice. Con la legge in esame l’art. 97 perde per strada la seconda obbligazione come se la norma costituzionale si fosse fermata alla sola doverosità dell’azione amministrativa. Il resto è stato eliso, non rilevando come l’attività debba essere svolta. In una mossa si viola però anche l’art. 3 Cost., per l’evidente disparità di trattamento rispetto agli altri soggetti pubblici e privati, che non godono di questa esimente soggettiva e pertanto, sono tenuti a rispondere dei danni commessi contra ius.
5. La funzione giurisdizionale sulla responsabilità contabile
Questa funzione si assottiglia come un lumicino perché il controllo se l’è mangiata, come abbiamo detto prima; tuttavia, rimane un residuo di responsabilità, laddove non opera l’esimente perché, se c’è l’esimente, non c’è spazio per la responsabilità. Chiariamo che questa responsabilità va letta con l’art. 1 della legge in esame, che ha tipizzato l’unica imputazione psicologica rilevante, quella per colpa grave. Il legislatore ha ristretto oltre misura l’ambito psicologico della gravità: si deve trattare di una violazione macroscopica o di una negligenza profonda, insomma un funzionario che ha deciso di tenere gli occhi chiusi.
Riepiloghiamo: la responsabilità non opera se l’atto è vistato o silenziato, visto che l’inerzia è come un assenso tacito; lì dove residua la responsabilità, bisogna fare i conti con il sottraendo dato dalla colpa; infine, quando il giudice contabile si accinge a quantificare il danno, dovrà fare i conti con la riduzione forzosa e già quantificata al 30% disposta ex lege. Se questa è ancora un deterrente o una misura parzialmente risarcitoria, lascio al lettore il giudizio.
La nuova identità della responsabilità contabile impedisce alla stessa di assolvere alla sua funzione intimidatoria: chi avrebbe paura di pagare solo il 30%?
Rimane così una responsabilità sanzionatoria e punitiva, anche se la Corte di Giustizia in più pronunce ci ha ricordato il principio del ne bis in idem, per cui lo stesso fatto non può essere valutato negativamente due volte; invece qui accade proprio quanto non dovrebbe accadere.
Quindi, questa responsabilità, per quel che residua, presenta seri profili di incostituzionalità per quanto attiene alla sua sostanza, che è stata svuotata da dentro, ma anche per quanto attiene ai poteri del giudice, che perdono la necessaria discrezionalità, connessa alla valutazione case by case, in grado di tenere conto delle circostanze di fatto e di diritto, per appiattirsi invece su un regalo, che si diffonde indifferenziatamente su tutti gli amministratori, a prescindere da valutazioni soggettive sulla loro condotta e/o grado di colpevolezza.
Inoltre, la legge viola anche la riserva di giurisdizione con questa impropria surroga del legislatore al giudice. Si tratta di una impropria sostituzione che continua anche con la retroattività della legge, la quale applicandosi anche ai giudizi pendenti, non ancora passati in giudicato, converte la regola di legge astratta e generale in un provvedimento amministrativo, particolare e concreto, che con il suo guardare indietro prevale sulla diversa decisione del giudice del caso concreto, tenuto a conformarsi a questo sconto generalizzato.
Infine, questo sconto generalizzato che lo Stato elargisce generosamente e a pioggia crea un buco nel suo bilancio, dato dall’impossibilità di onorare i debiti contratti con l’Unione europea (UE). Qui lo stress test riguarda l’art. 81 Cost. con il suo implicito rinvio ai vincoli di stabilità posti nei Trattati unionali, non tanto rispetto all’art. 325 TFUE riguardante “frodi dirette agli interessi unionali”, quanto piuttosto all’art. 121 TFUE che, pur lasciando la discrezionalità a ciascuno Stato di disegnare il proprio bilancio secondo le sue linee di politica economico-sociale, lo obbliga al rispetto dei vincoli di stabilità. Ne consegue che se lo Stato per l’eccessiva grazia concessa agli amministratori incapaci non recupera quanto gli è dovuto, non sarà in grado di onorare il debito con l’Unione con tutto ciò che ne consegue. Del resto, anche l’Ufficio di bilancio della Camera aveva rilevato la questione rispetto al bilancio previsionale, dove le somme da recuperare figurerebbero come attive, ma sarebbero di fatto irrecuperabili perché non entreranno affatto, creando così un disequilibrio.
6. La funzione di consiglio
A questo punto, spendiamo qualche rapida osservazione in ordine alla funzione consultiva, molto incrementata. Qui il legislatore ha commesso un errore grave perché la Corte dei conti, sezione III, è l’organo ausiliario, dove “ausiliario”, significa che, in ragione della sua forte indipendenza, può dare un aiuto dall’esterno, un aiuto in nome della legalità, non dell’interesse pubblico specifico, né tantomeno dell’indirizzo politico di maggioranza.
Allora, se si formulano pareri che diventano una sorta di co-gestione dell’atto, si verifica una pericolosa coincidenza soggettiva tra controllato e controllante, in quanto la Corte prima si veste da co-amministratrice e poi sindaca il proprio pregresso operato: un ossimoro giuridico che rompe la necessaria dualità soggettiva tra chi esercita il controllo e chi lo deve subire.
7. Novità quanto all’organizzazione
Essa interviene sull’articolazione degli uffici requirenti, volendo essere un’anticipazione del più complesso ridisegno riservato al potere giudiziario, all’epoca in atto con il d.d.l. di rev. cost., di cui si è già detto: si vieta la pratica dello sliding doors e si articola la procura su un modello piramidale. Questo punto è particolarmente delicato ai fini della compatibilità costituzionale, art. 107, co. 3, che invece conosce una sola ratio distintiva tra i magistrati: quella in ragione delle diverse funzioni, ma mai di un presunto diverso grado. Qui invece la legge crea una cinghia di trasmissione del volere: dal procuratore generale fino a quello territoriale, che non oserà disattendere il primo, pena l’avocazione dell’atto o l’invio di un emissario della procura centrale. Se questa non è gerarchia, allora cosa è?
Chiediamoci cosa ci guadagna il Governo da questa forzosa semplificazione. La risposta è nella semplificazione qui pagata con la moneta dell’autonomia; per il potere politico è più facile comandare su uno, che a sua volta gira quanto ha ricevuto ai suoi sottoposti, piuttosto che comandare sull’intera catena di trasmissione: si compie una reductio ad unum a discapito della democrazia.
Alla fine, tutte queste tre funzioni vengono maltrattate: mantenuta la titolarità formale dei rispettivi compiti, sono svuotati nella sostanza, viene calpestata la gerarchia delle fonti, come se non avessimo una Costituzione rigida.
Effetto finale?
Grande coerenza di questo Governo rispetto al fine ultimo da perseguire: un potere politico immune da ogni forma di controllo esterno, allergico al diverso, che prova un autentico fastidio verso le manifestazioni più sincere di democrazia: in questo caso, il controllo imparziale; con la proposta di legge elettorale A.C. 2822, la libertà del voto.
IV. Continuità del concetto di potere assoluto tra Alfredo Rocco e il nostro Governo
Il paradigma del potere che emerge dalle tre riforme ha la sua radice nel pensiero di Alfredo Rocco, architetto delle leggi autoritarie del 1925. Per Rocco lo Stato non è un arbitro tra le parti, ma un organismo vivente con fini superiori che devono dominare gli interessi dei singoli. In questa visione, la sovranità è assoluta e originaria, e non deriva dal popolo ma dalla natura stessa dello Stato, unità morale e politica.
L’elemento centrale ruota intorno alla supremazia della politica su ogni altra funzione statale. Rocco rifiuta la separazione dei poteri, bollandola come una “finzione liberale” e riduce la magistratura a una mera funzione statale, costretta a conformarsi alle “direttive generali segnate dal Governo”. L’obiettivo era eliminare ogni ostacolo all’azione del regime, acquisendo anche il giudice al controllo dell’esecutivo.
Questa impostazione, calata dall’alto sull’assetto costituzionale, comporta che il potere assoluto prenda forma nella preminenza del “Capo del Governo” su ogni altro organo, e, una volta trasferita nel contesto repubblicano, finisce per imporre un disegno gerarchico interorganico, che vede il potere politico diventare l’unico e insindacabile interprete dell’interesse nazionale. Tale matrice ideologica sta alla base di atteggiamenti e posture del nostro Governo, incline all’assolutismo, alla verticalizzazione del potere, all’eccesso di personalismo, all’azzeramento del dissenso dei cittadini e alla sterilizzazione di ogni altra voce dissonante come di ogni altro potere diverso da sé. Una concezione questa, elitaria della sovranità, allergica alla separazione del Montesquieu, che invece indebolisce l’ideale assolutistico con un carosello di funzioni e attribuzioni a soggetti distinti.
Sul versante opposto, c’è la nostra Costituzione che ha affermato l’equiordinazione dei poteri, li ha disposti lungo una linea orizzontale, contro la loro distribuzione su scala gerarchica; ha stabilito l’equilibrio contro la soverchieria dell’uno su tutti; la sua grammatica conosce il controllo reciproco a dispetto di un potere che, pretendendo di essere più uguale degli altri, si considera immune dal sindacato esterno e secondo rule of law.
Il pericolo di una deriva autocratica è dunque l’esito possibile delle tre riforme, pericolo contro il quale noi cittadini abbiamo, non solo il diritto, ma anche il dovere di far sentire la nostra voce chiara e forte in difesa della democrazia costituzionale.
*[1] Scritto destinato a un volume collettaneo di prossima uscita, a cura di M.Cervadoro e N.Stabile, sulla legge costituzionale “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, approvata dal Parlamento il 30 ottobre 2025 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.253 del 30 ottobre 2025.
