E’ ormai prossimo l’appuntamento del 22/23 marzo in cui saremo chiamati ad esercitare il diritto di voto nell’ambito del referendum popolare confermativo della legge costituzionale recante: «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 30 ottobre 2025.
La rilevanza dei cambiamenti che la riforma intende attuare nell’ordinamento impone una riflessione volta ad evidenziare il loro impatto sul vigente equilibrio tra i poteri dello Stato e le caratteristiche che il nuovo Organo di governo autonomo della magistratura ordinaria assumerà nel caso in cui la legge costituzionale sia confermata all’esito del voto referendario.
- Le ragioni dell’istituzione del Consiglio Superiore della magistratura.
Sembra da subito opportuno evidenziare che delle dieci disposizioni della Sezione I del Titolo IV della Costituzione, oggetto della riforma in discussione, la quasi totalità è dedicata esclusivamente alla magistratura ordinaria.
Il solo articolo 103, infatti, al primo comma, menziona il Consiglio di Stato e, al comma 2, la Corte dei Conti, limitandosi a specificare il contenuto della rispettiva giurisdizione, mentre l’art. 108, al secondo comma, attribuisce alla legge ordinaria il compito di assicurare “l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia”.
I predetti organi, infine, sono contemplati, al di fuori del titolo IV, e specificamente nel III, all’art. 100, fra gli organi ausiliari del Governo.
Se il dato quantitativo sopra indicato non è certamente significativo della maggiore importanza della giurisdizione ordinaria rispetto a quella amministrativa e contabile, costituisce però, altrettanto indubbiamente, la rappresentazione plastica della volontà del Costituente di approntare in favore della sola magistratura ordinaria un apparato di norme volte a tutelarne le prerogativein modo assai pregnante.
Le ragioni di una scelta così netta, oltre che risiedere nella diversa origine storica delle varie magistrature, vanno rinvenute nello spirito ispiratore di tutta la Carta fondamentale, ossia quello di costruire una nuova Italia democratica espressione di valori antitetici rispetto a quelli che avevano ispirato lo Stato fascista, responsabile della c.d. fascistizzazione delle istituzioni, inclusa la magistratura: anche per i magistrati vigeva, infatti, l’obbligo dell’iscrizione al partito nazionale fascista; sin dai primi anni ’20 furono attuati numerosi trasferimenti ‘punitivi’ dei magistrati dissenzienti ed adottate numerose dispense dal servizio; fu esasperata la gerarchizzazione all’interno degli uffici con acquisizione di un potere decisivo del parere del dirigente dell’Ufficio nelle valutazioni funzionali alla progressione in carriera e ai trasferimenti; fu richiesto ai giudici di interpretare le leggi con “spirito fascista”; i consigli giudiziari smisero di valutare soltanto i provvedimenti dei magistrati verificando anche il possesso da parte loro dei “requisiti fascisti”; fu imposta anche ai magistrati una formazione fascista; furono erose aree della giurisdizione a vantaggio dei neo istituiti tribunali speciali amministrati per lo più da militari; il Consiglio Superiore della magistratura era un mero organo consultivo istituito presso il Ministero di Grazia e Giustizia e costituito da membri dell’alta magistratura; non era tollerato l’associazionismo giudiziario tanto che l’Associazione generale dei magistrati italiani si sciolse[1].
Il senso delle norme del titolo IV sta dunque nell’avere voluto mettere al riparo la magistratura ordinaria dal rischio di essere nuovamente destinataria di iniziative legislative volte a limitarne l’autonomia e l’indipendenza, fornendo al popolo italiano la garanzia di giudici e di pubblici ministeri capaci di esercitare le delicate funzioni giudiziarie in modo libero ed indipendente da pressioni e influenze, sia esterne che interne.
In questa ottica vanno, dunque, lette le norme del titolo IV che rappresenta la risposta positiva dell’ordinamento costituzionale agli anti valori espressi dalle leggi fasciste: l’art. 101, comma 2, con la specificazione che i giudici sono soggetti soltanto alla legge; l’art. 102, comma 2, con il divieto di istituzione di giudici speciali; l’art. 104, comma 1, con l’affermazione dell’indipendenza dell’ordine giudiziario dagli altri poteri dello Stato; l’art. 104 con le disposizioni dedicate all’istituzione di un Consiglio Superiore della magistratura forte e presieduto dal massimo organo di vertice dello Stato, con l’analitica indicazione della sua composizione ed elettività dei suoi membri; l’art. 105 con la diretta indicazione in Costituzione delle competenze del Consiglio Superiore, fra le quali spicca la gestione della materia disciplinare; l’art. 106 con la previsione della regola dell’accesso in magistratura per concorso; l’art. 107 con il principio dell’inamovibilità dei magistrati e l’art. 108 con la disposizione in materia di riserva di legge per le norme dell’ordinamento giudiziario.
Questo complesso di principi ha certamente configurato una magistratura forte, ma non autoreferenziale. Ciò è reso evidente innanzitutto dalla opzione del Costituente per un Organo di governo autonomo presieduto dalla massima carica dello Stato, il Presidente della Repubblica, e composto da 2/3 di componenti togati, eletti dai magistrati appartenenti a tutte le categorie, di merito e di legittimità, giudicanti e requirenti, e da 1/3 di componenti laici, di nomina politica, scelti dal Parlamento in seduta comune.
Per il tramite della predetta proporzione di 2/3 ed 1/3, riprodotta in tutte le commissioni in cui si articola l’attività consiliare, con la presenza di quattro consiglieri togati e due laici in ciascuna di esse[2], il Costituente ha dunque garantito ai magistrati una ineludibile rappresentatività maggioritaria in seno al loro Organo di governo autonomo, ma gli ha contestualmente imposto il confronto costante anche con la componente di nomina politica: tenuto conto che le decisioni consiliari vengono assunte secondo la regola della maggioranza, appare infatti evidente come le due parti, togata e laica, debbano confrontarsi su ogni questione rientrante nelle competenze consiliari allo scopo di raggiungere un comune consenso sulla proposta o sulle proposte in discussione.
L’emblema dell’equilibrio perfetto tracciato dal Costituente nel configurare il nuovo Organo del governo autonomo della magistratura e dell’apertura di quest’ultima verso gli altri poteri, è, poi, indubbiamente rappresentato anche dall’individuazione del Vicepresidente fra i membri laici, scelto da tutti i componenti del Consiglio subito dopo l’insediamento, figura deputata a svolgere una serie di fondamentali attività per la vita consiliare oltre a quelle già assai rilevanti di rappresentanza esterna di esso: spettano al Vicepresidente l’organizzazione dei lavori dell’Organo, la direzione del Comitato di Presidenza con il potere, tra gli altri, di designare il Segretario Generale e di nominare il Vice segretario generale del Consiglio, e la presidenza della Commissione disciplinare. Il Vicepresidente è, poi, potenzialmente destinato ad assumere, nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio stesso, e dunque in base ad un atto di autonormazione, un ruolo decisivo nel processo di assunzione delle decisioni consiliari, con la previsione della prevalenza del suo voto, in caso di parità sulle proposte contrapposte[3].
Nonostante la forza e chiarezza dell’opzione del Costituente per una magistratura autonoma ed indipendente presidiata dall’Organo di governo autonomo, deve darsi atto che non poche resistenze hanno accompagnato l’effettiva costituzione del Consiglio, avvenuta soltanto dieci anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione, ad opera della legge n. 195 del 1958 recante “Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura”[4].
Anche dopo la sua istituzione, non sono, poi, mancate le polemiche circa l’ampia discrezionalità con cui il Consiglio ha esercitato il potere di normazione secondaria, e l’espressione di pareri indirizzati al Ministro della Giustizia sulle iniziative di riforma dell’ordinamento giudiziario, nonché del diritto penale e civile sostanziale e processuale.
L’art. 10 della citata l. n. 195 ha, infatti, specificamente previsto il potere consiliare di dare pareri al Ministro, sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle materie di competenza consiliare.
Tuttavia, sull’interpretazione di detta norma e sulla possibilità del Consiglio di rendere il predetto parere anche in assenza di una espressa richiesta ministeriale, nonché sull’ampiezza delle considerazioni che possono essere svolte in tali atti, vi è da sempre un vivace dibattito: a fronte della componente togata del Consiglio che spesso ha considerato un vero e proprio dovere esprimere il proprio parere su tutti i progetti di riforma destinati a produrre ricadute sull’esercizio della giurisdizione e sull’organizzazione degli uffici, la componente laica o una parte di essa, a seconda della composizione delle varie consiliature che si sono alternate nel tempo, ha ritenuto necessario sia subordinare un tale intervento alla previa esplicita richiesta ministeriale, sia circoscriverne il contenuto a considerazioni esclusivamente tecniche sui testi di legge in corso di approvazione, evitando qualsiasi valutazione di politica giudiziaria.
E’ un dato di fatto – dimostrato anche dal risalto che alcuni quotidiani nazionali hanno dato ai pareri resi negli anni dal Consiglio su tutti i testi di riforme normative[5] – che le osservazioni a volte assai critiche espresse dal Consiglio Superiore siano state mal tollerate, laddove sarebbe utile riflettere sul dato che in molti ordinamenti stranieri addirittura la Corte di Cassazione, e dunque un’autorità giudiziaria, è tenuta per legge ad esprimere pareri al Governo su tutti i testi normativi.
Il tema dell’ampiezza dei poteri attribuiti dal Costituente soprattutto al Consiglio Superiore della magistratura è stato considerato da sempre così ‘caldo’ che il Presidente Cossiga ritenne necessario istituire, con decreto del 26 luglio del 1990, un’apposita commissione, la Commissione Paladin, destinata a svolgere il delicato compito di approfondire la natura e le attribuzioni dell’Organo di governo autonomo della magistratura[6].
Tale Commissione restituì il quadro della complessità del Consiglio e della difficoltà di definire con chiarezza le sue attribuzioni, dando conto delle varie tesi esistenti, ampliative e riduttive della discrezionalità consiliare, e concordando però sul fatto che “il Consiglio si risolve in un organo di garanzia creato in funzione dell’indipendenza dei singoli magistrati ordinari e dell’autonomia dal loro complessivo «ordine» rispetto agli altri poteri dello Stato” e che ciò è reso palese dal nesso riscontrabile fra il primo comma dell’art. 104 Cost., concernente appunto la magistratura quale “ordine autonomo e indipendente”, ed i commi successivi dell’articolo stesso, contenenti la previsione e la disciplina organizzativa dal C.S.M. E vale a confermarlo oltre ai lavori preparatori della Costituente – la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha rilevato più volte come “strumento essenziale di siffatta autonomia, e quindi della stessa indipendenza dei magistrati nell’esercizio delle loro funzioni, che essa è istituzionalmente rivolta a rafforzare, siano «le competenze attribuite al Consiglio superiore dagli artt. 105, 106 e 107 Cost. (cfr. le sent. n. 142 del 1973 e n. 148 dal 1983). La ratio che accomuna le disposizioni costituzionali riguardanti le attribuzioni del Consiglio va pertanto ricercata nell’esigenza – universalmente messa in luce e sottolineata dalla Corte stessa – di riservare a quell’organo ogni provvedimento che, direttamente o indirettamente, possa menomare l’indipendenza della magistratura”.
Un dato importante quest’ultimo messo in risalto dalla relazione conclusiva della Commissione che afferma, sulla base dei lavori dell’Assemblea Costituente e della giurisprudenza della Corte costituzionale, che limitare il potere del Consiglio Superiore significa limitare l’autonomia ed indipendenza della magistratura, poiché il primo è strumento dell’autonomia ed indipendenza dei magistrati, così che ad esso deve spettare ogni provvedimento che, direttamente o indirettamente, possa menomare l’indipendenza della categoria.
2. La riforma del Consiglio Superiore di cui alle l. 71/2022
Il noto ‘scandalo’ dell’Hotel Champagne che ha coinvolto alcuni magistrati consiglieri superiori, ex consiglieri superiori e politici, accompagnato da grande clamore mediatico, ha travolto la magistratura ed il Consiglio Superiore che sono stati, quindi, destinatari di una rilevante riforma, avviata dall’allora Ministro della Giustizia Bonafede e portata a compimento dalla Ministra Cartabia che ha comportato, per un verso, la drastica riduzione delle aree soggette alla discrezionalità consiliare e, per altro verso, l’apertura delle strutture nevralgiche dell’Organo di governo autonomo, quali sono la Segreteria e l’Ufficio Studi, a componenti laici.
Con la l. n. 71/2022 è stata, infatti, conferita al Governo la delega “per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura” e dettati criteri di esercizio delle predette deleghe (in materia di assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi, di accesso alle funzioni di consigliere di cassazione e di sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione, di valutazioni di professionalità, di collocamento fuori ruolo dei magistrati), così dettagliati da sottrarre di fatto, come anticipato, al Consiglio Superiore qualsivoglia discrezionalità nel dare attuazione alla normativa primaria[7], attraverso le proprie circolari.
Gli artt. 21 e ss. della citata legge hanno, invece, modificato la l. 195 del 1958 innalzando il numero dei componenti togati da sedici a venti e quello dei laici da otto a dieci[8], prevedendo una serie di incompatibilità per i consiglieri che svolgono le funzioni di giudici disciplinari e modificando la composizione di quest’ultima commissione[9]; è stato poi previsto che il Segretario Generale sia designato dal Comitato di Presidenza e che il Vice Segretario generale sia nominato dallo stesso[10] e che il Consiglio “può assegnare alla segreteria un numero di componenti esterni non superiore a diciotto”, con ciò rendendo facoltativo il reclutamento dei magistrati segretari, da sempre il motore dell’attività consiliare, ed equiparandoli ai dirigenti amministrativi “provenienti da organi costituzionali e amministrazioni pubbliche con almeno otto anni di esperienza”, cui è riservato “almeno un terzo dei posti della segreteria”.
E’ stata, infine, modificata in modo rilevante la composizione dell’Ufficio Studi, anch’esso cuore dell’attività del Consiglio, formato sin dalla sua istituzione soltanto da sei magistrati, il cui organico è stato, invece, innalzato a dodici componenti, di cui almeno un terzo riservato ai professori e ricercatori universitari in materie giuridiche e agli avvocati con almeno dieci anni di esercizio effettivo[11]. Abbandonata l’idea del sorteggio dei componenti togati, sono state infine introdotte numerose norme volte a modificare il sistema elettorale del Consiglio[12].
Le predette modifiche, adottate senza clamore, hanno indubbiamente già mutato il volto del Consiglio: la legge primaria[13] ha infatti introdotto norme così dettagliate per disciplinare le aree di competenza consiliare, da limitare rispetto al passato il potere normativo secondario dell’Organo di Governo autonomo, esercitabile nei limiti stringenti dettati dalla norma primaria.
La facoltatività del ricorso alla figura dei magistrati segretari e l’equiparazione della loro professionalità a quella dei dirigenti amministrativi, in uno con la trasformazione dell’Ufficio Studi in una sorta di Ufficio legale e di consulenza del Consiglio, con componenti laici provenienti dall’Accademia e dall’Avvocatura, ha di fatto indebolito il Consiglio Superiore.
La presenza esclusiva in tali due articolazioni consiliari di magistrati non aveva, infatti, il senso di una chiusura di ‘casta’, ma era considerata un riflesso imprescindibile dell’autonomia ed indipendenza della magistratura ed aveva la funzione di portare all’interno dell’istituzione consiliare esperienze professionali variegate della carriera magistratuale e la specifica prospettiva della categoria nell’affrontare tutte le questioni tecniche attinenti alle competenze del Consiglio.
3. La riforma costituzionale: le novità introdotte e le rispettive criticità.
La riforma costituzionale sui cui si terrà il prossimo referendum esaspera il processo di indebolimento dell’istituzione consiliare cui si è fatto cenno, determinando una radicale modifica della sua composizione e funzione e, conseguentemente, della sua posizione costituzionale.
E’ noto come la legge di riforma costituzionale agisca su tre fronti, tutti altamente problematici: la separazione della carriera giudicante da quella requirente con la conseguente creazione di un doppio Consiglio Superiore; il sorteggio c.d. puro quale metodo di individuazione dei consiglieri superiori togati ed un sorteggio temperato per la scelta dei membri laici; l’istituzione di un’Alta corte per l’esercizio della funzione disciplinare nei confronti dei soli magistrati ordinari.
3.1. La separazione delle carriere
E’ opportuno ricordare preliminarmente che il legislatore del d.lgs. n. 160 del 2006 aveva già previsto un limite di quattro passaggi dalle funzioni giudicanti alle requirenti e viceversa, con obbligo di cambio di distretto e di circondario nel caso di passaggio dalla giudicante civile alla requirente e viceversa. Ogni passaggio prevedeva, peraltro, un obbligo di permanenza nella precedente funzione per almeno cinque anni.
Con il contestuale d. lgs. 106 del 2006 è stata poi attuata la gerarchizzazione degli uffici di Procura, attribuendo la titolarità esclusiva dell’azione penale ed una gamma ampia di poteri al Procuratore (in punto di definizione del progetto organizzativo dell’ufficio, di necessario assenso per la richiesta da parte del sostituto di misure cautelari personali e per la richiesta di misure cautelari reali, di definizione delle priorità, di determinazione dei criteri ai quali i magistrati devono attenersi nell’impiego della polizia giudiziaria, nell’uso delle risorse tecnologiche e nella utilizzazione delle risorse finanziarie delle quali l’ufficio può disporre) che il Consiglio Superiore, attraverso una intensa e significativa attività di normazione secondaria[14], ha interpretato nel tempo in modo da salvaguardare l’autonomia del sostituto e da garantire una condivisione delle decisioni.
La già citata l. n. 71 del 2022 ha poi modificato l’art. 13 del menzionato d.lgs. n. 160 del 2006 prevedendo che entro nove anni dalla prima assegnazione delle funzioni, il magistrato possa effettuare un solo passaggio di funzioni dalle giudicanti alle requirenti e viceversa; oltre il predetto termine temporale “è consentito, per una sola volta, il passaggio dalle funzioni giudicanti alle funzioni requirenti, quando l’interessato non abbia mai svolto funzioni giudicanti penali, nonché il passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro. In quest’ultimo caso, il magistrato non può in alcun modo essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni giudicanti di natura penale o miste, anche in occasione di successivi trasferimenti”.
Nonostante il pubblico ministero sia inserito in un ufficio con tratti di maggiore gerarchizzazione rispetto agli uffici giudicanti, tale figura non è stata concepita dal Costituente, e nemmeno dal codice di procedura penale, come parte, bensì come parte imparziale.
Si intende dire che il Pubblico Ministero nel sistema italiano agisce nell’interesse generale[15] per ricercare la verità ovunque essa conduca. Il Pubblico ministero non è dunque l’avvocato dell’accusa: nella fase delle indagini preliminari[16] deve, infatti, ricercare le prove anche a favore dell’indagato ed è tenuto ad agire nel rispetto e nell’interesse della legge. Egli non deve quindi sostenere l’accusa a tutti i costi nei confronti di questo o quel soggetto e raccogliere prove con qualunque mezzo, non essendo misurata l’efficacia della sua azione (ancora) sulla base della quantità di richieste di rinvio a giudizio trasmesse al Tribunale o delle misure cautelari richieste ed ottenute.
Le predette peculiarità sono conservate anche dopo l’esercizio dell’azione penale, dovendo il Pubblico Ministero chiedere l’assoluzione dell’imputato quando le prove emerse in dibattimento non si rivelino idonee a sostenerne la condanna, laddove il difensore non potrà mai chiedere la condanna del suo assistito.
Deve anche sottolinearsi che fino ad ora gli aspiranti magistrati hanno partecipato ad un concorso unico, preparandosi sulle materie del diritto civile, penale ed amministrativo; superato il concorso hanno seguito un tirocinio unico in cui i magistrati hanno potuto sperimentare tutte le funzioni giudiziarie, imparando, quindi, per quanto concerne le funzioni requirenti, a valutare la notizia di reato con gli occhi del giudice, in prospettiva del futuro dibattimento, così da vagliarne l’effettiva consistenza.
Nell’ipotesi che il prossimo Referendum confermi la riforma costituzionale, la separazione delle carriere determinerà, come è stato più volte pubblicizzato nella campagna referendaria, una integrale cesura fra le due categorie di magistrati, con la separazione anche del concorso e del tirocinio, con un indubbio impoverimento della categoria requirente e la sua esposizione ad un crescente rischio di autoreferenzialità.
Ma se esiste già la separazione delle funzioni tra pubblici ministeri e giudici, se tale mutamento delle funzioni riguarda annualmente circa lo 0,5 % dei magistrati, se una separazione delle carriere impoverirà la categoria dei Pubblici ministeri, è ragionevole chiedersi perché il legislatore vada in questa direzione.
L’argomento principalmente utilizzato dai sostenitori della riforma a favore della separazione delle carriere è che in questo modo si avrà finalmente un giudice terzo imparziale.
Come se l’imparzialità del giudice possa essere messa in crisi dal fatto che si supera lo stesso concorso e magari ci si saluti nei corridoi del tribunale. Come se tutti i magistrati fossero per ciò solo amici e dunque inidonei a svolgere le proprie funzioni con la dovuta imparzialità di fronte ad un collega.
Basterebbe ricordare che la terzietà del giudice è di natura processuale, risiedendo nel fatto che egli non conosce gli atti d’indagine e che dovrà pervenire alla condanna o all’assoluzione dell’imputato sulla base delle prove formatesi nel contraddittorio delle parti nel corso del dibattimento.
Se poi realmente la terzietà ed imparzialità del giudice fosse messa in crisi dall’appartenenza del Pubblico Ministero alla stessa carriera del giudice e al superamento dello stesso concorso, qualcuno dovrebbe spiegare ai cittadini perché i giudici d’appello dovrebbero essere considerati imparziali all’atto di valutare le sentenze emesse dai colleghi di primo grado, e così ugualmente i magistrati della Corte di Cassazione rispetto alle decisioni impugnate per motivi di legittimità e via dicendo. Seguendo un tale paradossale ragionamento, l’unica garanzia di imparzialità e terzietà si avrebbe con una giurisdizione separata per gradi: autonomi concorsi di accesso alle varie funzioni e autonome carriere per i singoli gradi.
Non vi è pertanto chi non veda come dietro la tesi dei sostenitori della riforma si celi di fatto, ancora una volta, un argomento non tecnico, basato sulla sfiducia generale nei confronti della categoria e sulla volontà di ‘isolare’ la categoria dei Pubblici ministeri così, forse, da poter esercitare un controllo più stringente sull’esercizio della funzione requirente.
L’ulteriore argomento speso dai sostenitori della riforma è poi quello dell’esistenza della separazione delle carriere in tutti i Paesi del mondo, per cui l’esempio italiano rappresenta una oggettiva anomalia. E’ vero. Siamo (orgogliosamente) l’unico Paese ad avere un pubblico ministero dotato di uno statuto di autonomia ed indipendenza sovrapponibile a quello del giudice.
Non l’America, non la Francia, la Spagna, la Germania, tanto per citare alcune delle più accreditate democrazie occidentali.
Deve però rilevarsi che in nessuno degli Stati ove è presente la separazione delle carriere, il Pubblico ministero presenta le garanzie d’indipendenza di cui è dotato il Pubblico Ministero italiano. Ed infatti, in molte democrazie occidentali il Pubblico Ministero è più un investigatore/poliziotto che un magistrato. Dipende, poi, ovunque dal Ministro della Giustizia[17], ragione per cui la separazione delle carriere trasferita nel modello italiano, ove invece il Pubblico ministero, anche a norma del novellato art. 104, appartiene all’ordine giudiziario autonomo ed indipendente da ogni altro potere, appare una novità di difficile adattabilità al nostro sistema, a meno che non si proceda con ulteriori modifiche normative atte ad incidere sulla sua attuale configurazione, così rendendolo più omogeneo ai colleghi stranieri.
Si consideri, poi, che proprio lo status indipendente del pubblico ministero rappresenta una peculiarità oggetto di interesse a livello internazionale, tanto che una delle principali competenze della Nona commissione del Consiglio Superiore è ricevere ogni anno numerose delegazioni straniere interessate a conoscere il funzionamento del nostro sistema ordinamentale e svolgere attività di formazione e affiancamento di magistrati stranieri e dei Consigli Superiori di altri Stati.
3.2. Il sorteggio
Si è detto come l’art. 104 della Costituzione, nella versione voluta dal Costituente, abbia previsto l’elezione quale strumento di selezione dei componenti togati e laici del Consiglio.
La legge n. 195 del 1958, all’art. 23, come modificato dalla l. 71 del 2022 prevede, infatti, al comma 2, che l’elezione dei venti componenti togati del Consiglio avvenga per collegi territoriali[18] “formati in modo tale da essere composti, tendenzialmente, dal medesimo numero di elettori” e determinati con decreto del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura. In ognuno dei collegi deve essere espresso un numero minimo di sei candidature e ogni genere deve essere rappresentato in misura non inferiore alla metà dei candidati effettivi.
Il sistema elettorale individuato dal legislatore del 2022 pur finalizzato, per il tramite del meccanismo dell’individuazione dei collegi da parte del Ministro alcuni mesi prima dell’elezione, a recidere il collegamento esclusivo del magistrato con un territorio predeterminato, è comunque ‘tradizionale’ nel senso che, esattamente come il precedente sistema, consente oggi ai magistrati di eleggere i propri rappresentanti, nell’ambito di liste di aspiranti consiglieri che si candidano per quel ruolo.
Il magistrato sceglie i candidati da votare all’esito di tradizionali incontri che si svolgono nei mesi antecedenti le elezioni nei quali i vari aspiranti si presentano e si confrontano tra loro, illustrando nei vari distretti la propria esperienza professionale.
Nonostante, infatti, si sia superato lo stesso concorso e si faccia parte della stessa categoria professionale, è frequente che non ci si conosca affatto e che solo grazie agli incontri precedenti le elezioni si conoscano i vari candidati e si acquisisca anche la consapevolezza della loro rispettiva visione sui vari problemi della categoria attinenti all’esercizio delle funzioni giudiziarie.
Il sorteggio dei componenti dell’Organo di governo autonomo della magistratura mira, invece, a sottrarre alla magistratura il diritto di scelta dei propri rappresentanti. Un tale sistema non esiste in nessun Paese del mondo e per nessuna categoria professionale, così che assume oggi i tratti di una vera e propria misura punitiva finalizzata, in ultimo, all’indebolimento della magistratura.
Il magistrato è, infatti, in grado di comminare pene severe, di privare della libertà personale un individuo, di sequestrare i suoi beni, di condannare una parte a risarcire milioni di euro in favore di un’altra, di dettare le condizioni per la separazione e il divorzio, di assumere decisioni delicate in materia di affidamento dei figli minori, ma non è in grado di scegliere i propri rappresentanti.
Si dice che in realtà non sussiste questo diritto perché il Consiglio Superiore si limita ad amministrare la carriera dei magistrati e non deve essere quindi visto come un Organo rappresentativo; qualsiasi magistrato è poi certamente in grado di svolgere le funzioni di consigliere, solo perché è diventato magistrato ed ha superato un difficile concorso, sicché il diritto a scegliere nominativamente il proprio rappresentante all’interno dell’Organo di governo autonomo non è una prerogativa ineliminabile.
Sul punto appare opportuno rammentare che il Consiglio Superiore della magistratura è un organo di rilievo costituzionale espressione di uno dei tre poteri in cui si articola lo Stato di diritto e non una pubblica amministrazione, tanto che la stessa Commissione Paladin prima citata, ha dato atto dell’esistenza di una dottrina (minoritaria) che sostiene addirittura che l’Organo abbia rilievo costituzionale, ossia rientri fra quelli che se venuti meno o mutati radicalmente nelle caratteristiche previste dal Costituente, possono determinare un mutamento dell’assetto dello Stato come previsto in Costituzione.
Le funzioni di consigliere superiore non consistono, inoltre, nello smaltimento di semplici pratiche relative alla carriera del magistrato; al contrario, poiché ogni ‘pratica’ tocca, in misura più o meno ampia l’autonomia ed indipendenza del magistrato, essa va ‘gestita’ auspicabilmente da chi sia in possesso di specifici requisiti: la materia dell’ordinamento giudiziario è, d’altra parte, complessa e stratificata, ciò che comporta che si possa essere un brillante giudice o pubblico ministero, ma non conoscere con il necessario livello di approfondimento la materia ordinamentale.
A ciò si aggiunga che il Consiglio Superiore è un organo che decide a maggioranza in un rapporto di dialettica costante, come si diceva poc’anzi, tra tutti i membri togati e tra questi ultimi e la componente laica, così che il consigliere superiore deve anche essere dotato di specifiche attitudini caratteriali e relazionali, per mantenere un atteggiamento aperto verso le posizioni diverse dalle proprie e confrontarsi senza pregiudizi con tutte le sensibilità presenti in seno all’Organo collegiale, allo scopo di raggiungere il consenso sulle proposte da approvare in seno all’Assemblea plenaria.
Il sorteggio ‘puro’ riguarderà inoltre soltanto la componente togata: i componenti togati saranno, infatti, scelti con estrazione a sorte tra i magistrati giudicanti e requirenti. Il nuovo art. 104 rinvia alla legislazione ordinaria per l’individuazione del solo numero di magistrati da sorteggiare e delle procedure con cui effettuare il sorteggio. Nulla dice la norma costituzionale circa i requisiti che i sorteggiabili dovranno possedere, né sul numero nell’ambito del quale avverrà il sorteggio, né è presente il rinvio alla legge ordinaria per l’ulteriore specificazione di detti profili, non potendo i ‘requisiti’ dei sorteggiabili rientrare tra le “procedure” del sorteggio su cui interverrà la legge ordinaria. E’, pertanto, possibile che qualsiasi magistrato possa essere sorteggiato per assumere il ruolo di consigliere superiore indipendentemente anche dall’anzianità di servizio o dalle specifiche pregresse esperienze ordinamentali o professionali.
Il sorteggio della componente ‘laica’ è, invece, un sorteggio che potremmo definire di ‘secondo grado’, nel senso che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dal suo insediamento, compila, mediante elezione, un elenco di professori ordinari in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, tra i quali saranno poi sorteggiati, nella misura di un terzo dei componenti del Consiglio Superiore, i membri laici.
Anche in questo caso sarà la legge ordinaria a stabilire il numero dei sorteggiati e le relative procedure.
In sostanza, la politica eleggerà soggetti graditi alle varie componenti partitiche presenti in Parlamento rispettando, del tutto verosimilmente, così come accade attualmente, i rapporti di forza in esso presenti, così che i membri laici saranno presenti nell’organo di Governo autonomo della magistratura nella proporzione in cui i partiti siedono nelle Camere, laddove se il legislatore della Riforma avesse voluto adottare la modalità del sorteggio in modo equo e non punitivo per la magistratura, avrebbe dovuto e potuto almeno prevedere il sorteggio dei membri laici tra le migliaia di professori ordinari in materie giuridiche e avvocati con quindici anni di esercizio delle funzioni.
La diversa configurazione del sorteggio per le due categorie di consiglieri superiori, rende manifesto il vero intento della riforma che non è soltanto svilire e mortificare la magistratura, dietro la maschera della eliminazione delle correnti, quanto piuttosto indebolire il Governo autonomo: è infatti indubbio che i consiglieri togati, non candidatisi per l’incarico di consigliere superiore – incarico delicato e complesso – e non preparati specificamente, si confronteranno con i membri laici scelti invece consapevolmente e nominativamente dalla politica.
La scelta del legislatore italiano, che non trova precedenti nelle democrazie occidentali, è stata giustificata dalla volontà di liberare il Consiglio Superiore dalla politica, o meglio di liberarlo dalla politica delle correnti.
La magistratura ha fatto, tuttavia, già i conti con le c.d. degenerazioni delle correnti sia a livello dell’Associazione nazionale magistrati, sia delle singole correnti, sia dello stesso Organo di Governo autonomo, con un approfondito processo di analisi dell’accaduto, con l’esercizio di specifiche iniziative disciplinari e con un’intensa attività di riscrittura delle circolari consiliari all’esito della c.d. riforma Cartabia, specie con riferimento al settore sensibile dell’attribuzione degli incarichi direttivi e semidirettivi[19].
Quanto alla difficoltà di spiegare all’opinione pubblica la ragione dell’esistenza delle correnti, si ritiene di dover rammentare che i magistrati, sono prima di tutto cittadini e come tali hanno anch’essi diritto ad associarsi in gruppi composti da membri accomunati dagli stessi interessi e sensibilità culturali, gruppi che non possono essere sovrapposti ai partiti politici e che sono, invece, espressione di un diverso modo di intendere le varie e complesse questioni che riguardano in generale il modo di essere magistrato ed in particolare tutte le questioni attinenti all’esercizio delle funzioni giudiziarie e la sua organizzazione. La scelta dei componenti del Consiglio Superiore tramite elezione sulla base delle predette differenti visioni risponde quindi ad una logica democratica che prende atto della pluralità di sensibilità esistenti e della ricchezza derivante per un organo collegiale, quale è l’Organo di governo autonomo, dal confronto di posizioni divergenti.
3.3. L’Alta corte disciplinare
L’ultima fra le novità che la Riforma costituzionale intende introdurre è rappresentata da una nuova istituzione denominata Alta Corte cui è attribuita la funzione disciplinare fino ad oggi esercitata dall’Organo di governo autonomo della magistratura.
L’Alta Corte, a norma del nuovo art. 105, sarà composta da quindici giudici, tre dei quali nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari ed avvocati con venti anni di esercizio e tre estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso degli stessi requisiti che il Parlamento in seduta comune, sempre entro sei mesi dal suo insediamento, compilata mediante elezione, nonché da sei magistrati giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità.
La nuova istituzione sarà presieduta da uno dei membri laici eletto tra i giudici disciplinari di nomina presidenziale o tra quelli sorteggiati dall’elenco predisposto dal Parlamento. I giudici dell’Alta Corte durano in carica quattro anni e l’incarico non potrà essere rinnovato.
Di particolare interesse è la previsione del settimo comma del nuovo art. 105 laddove prevede che “contro le sentenze emesse dall’Alta Corte in prima istanza e’ ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”.
Spetterà poi alla legge ordinaria la determinazione degli illeciti disciplinari – che saranno, pertanto, modificati rispetto all’elenco contenuto nel d.lgs. 109 del 2006 – e delle relative sanzioni, l’indicazione della composizione concreta dei collegi, delle forme del procedimento disciplinare e delle norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte, assicurando “che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio».
Il nuovo testo dell’art. 105 appare altamente problematico per una molteplicità di profili.
Il primo è rappresentato dal fatto che mentre l’attuale sezione disciplinare del Consiglio Superiore, con i suoi quattro componenti togati e due laici, rispecchia, come si è sopra anticipato, la proporzione prevista dal Costituente per la composizione dell’Organo di governo autonomo dei 2/3 di componenti togati ed 1/3 di membri laici, l’Alta Corte con i suoi nove membri togati e sei membri laici si attesta su una diversa proporzione: il 60% dei togati, ossia meno dei 2/3 dei quindici membri ed il 40% di componenti laici ossia più di 1/3. Se fosse rispettata la menzionata proporzione dei 2/3 ed 1/3 i membri togati sarebbero dovuti essere dieci ed i laici cinque.
A tale elemento critico deve aggiungersi anche l’ulteriore dato che l’art. 105 ultimo comma non prevede nemmeno che nei collegi chiamati a giudicare il magistrato sia rispettata la presenza maggioritaria di magistrati, ma soltanto che questi ultimi, giudicanti e requirenti, vi siano rappresentati, ciò che può comportare, tenuto conto del tenore testuale della norma, anche la presenza nel collegio di un solo membro togato.
Valgono poi le considerazioni già svolte rispetto allo strumento del sorteggio utilizzato per la selezione di dodici su quindici membri dell’Alta Corte: i nove membri togati saranno, infatti, scelti con un sorteggio ‘puro’ anche in questo caso, mentre tre dei sei membri laici, saranno scelti all’esito di un sorteggio di secondo grado, ossia dopo la compilazione, mediante elezione, di un elenco di nomi.
Il nuovo art. 105, anche in questo caso, in modo del tutto anomalo, preclude al magistrato di impugnare le decisioni dell’Alta Corte dinanzi alla Corte di Cassazione, prevedendo che siano impugnabili dinanzi alla stessa Alta Corte senza la partecipazione dei membri del collegio che ha emesso la decisione di primo grado.
La nuova istituzione è poi composta soltanto da magistrati di legittimità, in controtendenza rispetto a quanto accade nel Consiglio Superiore della magistratura, laddove i magistrati di merito sono attualmente diciotto e quelli di legittimità due.
Il rinvio alla legge ordinaria della composizione dei collegi, delle forme del procedimento disciplinare, del funzionamento dell’Alta Corte e cioè di tutti gli aspetti nevralgici di questo nuovo organismo, non consente di esprimere valutazioni ulteriori, dovendosi però ritenere che le criticità riscontrate siano di per sé sole già idonee a destare un particolare allarme.
4. Considerazioni conclusive.
Questo breve scritto non intende, come è ovvio, mettere in discussione il potere del Governo di proporre riforme anche del genere di quelle di cui si tratta, e del Parlamento di approvarle, quanto evidenziare le trasformazioni che la riforma costituzionale produrrà sull’Organo di governo autonomo e dunque anche sull’assetto tra i poteri dello Stato.
D’altra parte, è stato dichiarato come le nuove norme ambiscano proprio a riequilibrare il rapporto fra i tre poteri, che si presume sbilanciato in favore della magistratura, a vantaggio del potere esecutivo.
E tutte le novità che si intendono introdurre conducono verso questo obiettivo.
La separazione delle carriere, infatti, se per alcuni, anche contrari alla riforma, rafforzerà il pubblico ministero, in realtà ne impoverirà grandemente la formazione, esponendolo al rischio di maturare un approccio verso la notizia di reato più vicino a quello che caratterizza la polizia giudiziaria. La separazione delle carriere, per come è configurata in tutti i Paesi dove è presente, inoltre, mal si concilia con lo statuto d’indipendenza che invece il Pubblico ministero italiano ha sempre avuto, sicché è ragionevole temere che essa possa rappresentare per l’Italia il primo passo verso un’ulteriore involuzione ordinamentale.
Lo stesso sdoppiamento del Consiglio Superiore, con la creazione di due organi separati, di due complesse organizzazioni di risorse umane e materiali, paralizzerà inevitabilmente e per un tempo non breve, la regolare gestione dell’autogoverno della magistratura rendendola in questa delicata fase ancora più debole.
Lo strumento del sorteggio e la sottrazione della competenza disciplinare al Consiglio Superiore determineranno, infine, la sua trasformazione definitiva da “organo di garanzia creato in funzione dell’indipendenza dei singoli magistrati ordinari e dell’autonomia dal loro complessivo «ordine» rispetto agli altri poteri dello Stato” ad organo amministrativo deputato a smaltire le ‘pratiche’ relative alla carriera dei magistrati.
La riforma respinge, infatti, all’evidenza l’idea che il Consiglio esprima atti di politica giudiziaria, contestando il valore che ciascun affare trattato riveste per l’autonomia ed indipendenza della magistratura: ogni affare gestito dal Consiglio – dalla gestione dei tramutamenti alle assegnazioni delle funzioni di legittimità, dalle pratiche relative alle incompatibilità all’organizzazione degli uffici giudicanti e requirenti, dalle valutazioni di professionalità al collocamento fuori ruolo dei magistrati, dallo svolgimento di incarichi extragiudiziari all’espressione dei pareri sulle riforme in discussione in Parlamento – chiama, invece, in causa i valori dell’indipendenza ed autonomia della magistratura e dalla scelta di una soluzione piuttosto che un’altra dipende la capacità dell’Organo di governo autonomo di dare piena attuazione al dettato costituzionale che, si è visto, ha voluto una magistratura ordinaria e solo essa, destinataria di prerogative forti.
Un Consiglio composto di elementi scelti a caso, senza alcuna specifica professionalità e senza una candidatura volontaria, presuppone una ovvia svalutazione delle funzioni di consigliere superiore che, infatti, per il legislatore della riforma, qualunque magistrato, per il solo fatto di essere tale, sarebbe in grado di svolgere. Una componente togata che sarà dunque debole e impreparata a fronte dei membri laici scelti nominativamente sulla base del gradimento di questo o quel partito politico.
I cittadini hanno a questo punto certamente capito che quella che ci apprestiamo a votare il prossimo 22/23 marzo non è una riforma per la giustizia; hanno forse iniziato a capire che è una riforma contro la magistratura, ma forse non sanno che è sopra ogni cosa una riforma rivolta contro di loro, poiché la storia insegna che i valori dell’autonomia ed indipendenza della magistratura sono il primo presidio a tutela dei diritti della collettività e che indebolire la magistratura e l’organo istituito a presidio di quella, significa menomare lo Stato di diritto, saldamente ancorato al principio di una rigorosa separazione tra i poteri dello Stato.
[1] A. Meniconi, Storia della magistratura italiana, Bologna, Il Mulino, 2012; G. Neppi Modona, La magistratura e il fascismo, in Fascismo e società italiana, a cura di G. Quazza, Torino, Einaudi, 1973; Razza e ingiustizia, Gli avvocati e i magistrati al tempo delle leggi antiebraiche, a cura di A. Meniconi e M. Pezzetti, pubblicazione del CSM, 2018.
[2] Ad eccezione della Decima Commissione “bilancio” e dalla Commissione Verifica titoli costituite da due togati ed un laico.
[3] V. art. 67 del regolamento interno del Consiglio Superiore della magistratura, approvato con deliberazione del 26 settembre 2016 e successive modifiche e integrazioni.
[4] F. Ferrara, Il Consiglio Superiore della magistratura. Un’analisi sociologica della sua organizzazione. Edizioni Kappa, 2018.
[5] Si veda ad esempio l’articolo de Il Foglio, “Il parere del Csm contro la riforma Nordio è il trionfo del pregiudizio” del 10 gen 2025
[6] Art. 2 del decreto istitutivo (Compiti) 1. Al fine di esprimere un parere al Presidente della Repubblica in relazione all’esercizio delle funzioni attribuitegli dalla Costituzione, la Commissione esamina i problemi della posizione costituzionale, della natura giuridica, dei compiti e delle attribuzioni del Consiglio Superiore della Magistratura, secondo le norme della Costituzione, della legge 24-3-1958, n. 195 e successive modificazioni e delle altre leggi in materia, rispetto all’ordinamento giudiziario e all’esercizio della funzione giudiziaria e della funzione giurisdizionale in particolare, rispetto ai compiti ed alle attribuzioni del Ministro di Grazia e Giustizia, identificando altresì il ruolo del conferimento della Presidenza del Consiglio Superiore della Magistratura al Presidente della Repubblica. 2. La Commissione esamina quali attribuzioni e attività il Consiglio abbia esercitato, individuando sulla base di quali norme e principi generali, consuetudini o prassi interpretative o modificative. 3. Accerta lo stato della giurisprudenza e della dottrina in materia, anche con riferimento alle altre esperienze europee comparabili con quella italiana. 4. Ove lo ritenga necessario od opportuno, anche a seguito del risultato delle analisi compiute, la Commissione può formulare ipotesi di soluzione dci problemi esaminati, anche in via di modifica della legislazione vigente.
[7] Si vedano i criteri di delega di cui agli artt. 2 e 3 della l. 71/2022.
[8] V. art. 21 l. 71/2022.
[9] V. artt. 22 (I componenti effettivi della sezione disciplinare possono essere assegnati a una sola Commissione e non possono comporre le commissioni per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, per le valutazioni di professionalità e in materia di incompatibilità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e di applicazione dell’articolo 2, secondo comma, del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511.) e 23 della legge cit..
[10] V. art. 25 della legge cit.
[11] V. art. 27 della legge cit.
[12] V. artt. 31-36 della legge cit.
[13] d.lgs. 28 marzo 2024, n. 44, recante “Attuazione della legge 17 giugno 2022, n. 71, recante deleghe al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare, nonchè disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura”.
[14] Dapprima con la Circolare del 16 novembre 2017 e successive modifiche (24 gennaio 2018, 16 maggio 2018, 18 giugno 2018), poi con la Circolare del 16 dicembre 2020 e succ.mod. al 16 giugno 2022, per giungere alla recentissima Circolare del 3 luglio 2024 e succ.mod. al 9 e 23 ottobre 2024, 2 luglio 2025.
[15] V. art. 73 r.d. 12/1941.
[16] V. art. 358 c.p.p.
[17] V. Studio comparato dell’Associazione Nazionale Magistrati, Febbraio 2026.
[18] 2. L’elezione si effettua:
a) in un collegio unico nazionale, per due magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte;
b) in due collegi territoriali, per cinque magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo;
c) in quattro collegi territoriali, per otto magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione ai sensi dell’articolo 115 dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12;
d) in un collegio unico nazionale per cinque magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla Corte suprema di cassazione ai sensi dell’articolo 115 dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12.
[19] Delibera del 3 dicembre 2024 (e succ.mod. al 15 gennaio 2025) (applicabile ai bandi successivi alla sua entrata in vigore).
