Il Senato ha approvato il 30 ottobre in via definitiva il disegno di legge sulla c.d. riforma della Giustizia (legge costituzionale n.253 del 30 ottobre 2025 pubblicata sulla gazzetta ufficiale del 30 ottobre 2025).
Non essendo stata raggiunta la maggioranza dei due terzi, la legge sarà sottoposta a referendum “confermativo”, come previsto dall’art.138 della Costituzione. Non è richiesto un numero minimo di partecipanti. Se la maggioranza dei voti validi espressi dai cittadini votanti sarà per il Si la legge sarà approvata, altrimenti sarà respinta.
Il Disegno di legge presentato dal governo va contestualizzato in una situazione caratterizzata da acute, e da anni ricorrenti tensioni tra l’Esecutivo e la Magistratura. Concorre ad alimentare la conflittualità il ruolo di notevole incidenza esercitato dal giudiziario, dovuto ad un ampliamento del novero dei nuovi diritti. Il ruolo della Magistratura, a cui compete la tutela dei diritti fondamentali, nel rispetto delle fonti sovranazionali, viene spesso percepito dalla politica in generale, e dall’esecutivo in particolare, come una limitazione delle proprie prerogative.
Da qui le accuse spesso formulate di invadenza del giudiziario nella competenza dell’esecutivo.
In Italia, il tentativo governativo di mettere sotto tutela i Giudici si inscriverebbe in un più vasto disegno. “Il progetto presentato può apparire secondario, ma riveste una grande portata simbolica, che esprime l’intento di dividere, per meglio prevalere su una Magistratura stimata per la sua autonomia e controllarne una parte, i rappresentanti del Pubblico Ministero” (Hervè Rayner – Università di Losanna).
La situazione non è limitata solo all’Italia. La fisiopatologia del confronto scontro si registra in numerosi altri Paesi. Si farà cenno solo ai casi principali; si pensi alla Polonia, all’Ungheria di Orban, a Israele. Qui il 27 marzo è stato approvato un emendamento che modifica la composizione dell’organo di governo dei Giudici. Una riforma che apre la via a un aumento dell’influenza della politica sul giudiziario, alterando in buona sostanza l’equilibrio dei poteri.
In Francia si è assistito ad un irrigidimento dei rapporti a seguito dell’esercizio dell’azione penale nei confronti dell’allora Ministro della Giustizia Eric Dupond Moretti per presa illegale di interessi (Ministro poi assolto da un organo giurisdizionale a prevalenza laica). Da ultimo, anche la vicenda giudiziaria dell’ex presidente Nicolas Sarkozy, condannato per finanziamento illecito, e autodefinitosi in un libro il nuovo Dreyfuss. La provvisoria esecutorietà della sentenza di condanna con detenzione provvisoria è stata quindi sospesa dalla Corte di Appello. Sono state però imposte prescrizioni tra cui il divieto di incontro con il Ministro della Giustizia Gerard Darmanin. Un autorevole quotidiano francese (Le Monde del 22 novembre) ha rilevato che, di fronte a uno Stato di diritto in arretramento, i Giudici devono contrastare le derive populiste, che vorrebbero rimettere in causa i diritti fondamentali (Jean Paule Jean).
Negli Stati Uniti d’America si sono verificati interventi non solo sugli organi giudiziari, ma anche su alcuni studi associati che curano la difesa in giudizio di esponenti della passata amministrazione democratica. I giudici che hanno accolto i ricorsi avverso i numerosi decreti emessi dal Presidente, sono stati accusati di essere radicali di sinistra anche se a volte nominati dal governo. I giudici continuano a resistere alle pressioni. Da ultimo sono state sollevati attacchi anche nei confronti dei banchieri della casse centrali definiti “burocrati non eletti“. Il Presidente conservatore della Camera dei rappresentanti ha osservato che quando si è in disaccordo con una decisione giudiziaria esiste un rimedio, quello di fare appello e non di minacciare di destituzione o di violenze (Anne Deysine, US law specialist). Samuel Anthony Alito, giudice della Corte Suprema, nel corso di un’intervista ove lamentava un’ondata di critiche molto feroci da parte di membri del Congresso e dell’esecutivo, ha detto: “Una cosa è dire che la Corte sbaglia, un’altra che è illegittima” (V.Mazza, Corriere della Sera, 23 dicembre 2025). In Spagna è stato osservato che quando si vedono i partiti di destra o di sinistra attaccare l’ indipendenza del giudiziario e accusare i giudici di agire illegittimamente, e di essere politici in toga, tutto questo produce una disconessione dei cittadini dal sistema. Abbiamo visto il potere esecutivo lamentarsi delle decisioni giudiziarie. Però, tutti come cittadini siamo soggetti al controllo giudiziario e all’impero della legge, anche i poteri pubblici, specialmente i poteri pubblici (Javier Cremades su ABC, diffuso quotidiano spagnolo di tendenza conservatrice, del 16 dicembre 2025).
Che dire? Sembra di sentire alcune affermazioni fatte in Italia.
Il conflitto giudiziario esecutivo è, di tutta evidenza, una costante di numerosi paesi. E viene invocata la prevalenza della volontà popolare espressa dal Parlamento e dall’esecutivo, e stigmatizzato l’intralcio arrecato dal giudiziario.
Per quanto riguarda il referendum, l’esito dello stesso è stato definito un rebus avvolto in un mistero dentro un enigma (Antonio Polito, Corriere della Sera del 5 novembre 2025).
Si va facendo strada uno schema bipolare del voto che vedrebbe le forze politiche a favore e quelle contrarie sostanzialmente equivalenti. Lo spazio degli incerti sembra, peraltro, di non trascurabile entità.
A fronte di una materia con profili tecnici di non facile comprensione appare utile fornire qualche nota di chiarimento, ove possibile, che aiuti a comprendere la portata e il significato delle innovazioni, con le posizioni variegate di coloro che si schierano per il SI o per il NO da esprimersi nella consultazione referendaria.
Molto varie le posizioni sulle questioni di cui al quesito referendario. Basti pensare che sulla estrazione a sorteggio dei membri del CSM si sono espressi contro sia Giuseppe Gargani, che preannuncia il Si, che il Procuratore di Napoli, Nicola Gratteri, testimonial del No.
Le modifiche proposte non attuano, come impropriamente si continua a definirla, una riforma della giustizia ma una riforma della Magistratura. Lo svolgimento ordinario della giustizia resta intatto, e non vengono introdotte modifiche che incidano sui processi. Soprattutto non ci saranno effetti sulla durata. È destinata a permanere una situazione in cui la lunghezza danneggia, come è noto, i cittadini più deboli e fragili.
Secondo alcuni quotidiani esteri resta confermato lo scontro politico.
Non si tratta di una iniziativa che faccia funzionare meglio la giustizia ma di una battaglia esclusivamente politica ( El Pais del 31 ottobre 2025). È stato rilevato che parallelamente a quanto sta succedendo in altri Paesi sarebbe in corso un riequilibrio dell ‘assetto dei poteri (Pinelli, Violante).
Le modifiche mirano a intervenire su alcune norme della Costituzione vigente in materia di separazione delle carriere, Consiglio superiore della Magistratura, giurisdizione disciplinare affidata ad un organo di nuova istituzione l’Alta Corte Disciplinare.
La Costituzione vigente nella parte II titolo IV, artt 101-113, contiene norme sulla indipendenza della Magistratura ordinaria, sulla obbligatorietà dell’azione penale e l’indipendenza del Pubblico Ministero, su l’unità della giurisdizione e i giudici speciali. Le norme in questione erano state elaborate sulla base di tre progetti preparatori stilati rispettivamente da Piero Calamandrei per il Partito di azione. Giovanni Leone per la Democrazia cristiana. Gennaro Patricolo liberale democratico dell’ Uomo Qualunque. Più articolate le posizioni della sinistra.
Era necessario evitare il collegamento o l’appiattimento del giudiziario sull’esecutivo, come era in buona sostanza avvenuto nel ventennio precedente. Le impostazioni talora divergenti erano unificate dalla consapevolezza di dover affermare principi di garanzia. Era viva la convinzione che, assicurando l’autonomia e l’indipendenza della Magistratura, si garantiva la tutela dei diritti senza alcuna influenza esterna. Veniva incluso nella disciplina del titolo IV parte II anche la figura del pubblico ministero, non più rappresentante dell’ esecutivo ma con dimensione autonoma. L’esercizio obbligatorio dell’azione penale per tutti i reati commessi – art.112 Cost – assicurava l’attuazione concreta all’art.3 della Costituzione, l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge.
Le innovazioni introdotte dal disegno di legge costituzionale oggetto del referendum
1. La Separazione delle carriere dei Pubblici Ministeri e dei Giudici
La separazione è stata già introdotta come separazione delle funzioni dalla Riforma Cartabia, e vieta più di un passaggio da una funzione all’altra legge n.71 del 2022. I passaggi di fatto, dall’una all’altro ruolo sono oramai divenuti insignificanti. E secondo alcuni anche la separazione delle carriere poteva essere introdotta con legge ordinaria.
Il novellato art.104 della Costituzione, pur ribadendo che la Magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, specifica che l’ordine giudiziario è composto da Magistrati della carriera giudicante – Giudici – e da magistrati della carriera requirente – Pubblici Ministeri. Come ha spiegato il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, Alfredo Mantovano, si è voluto dare forma compiuta a qualcosa che esisteva già; il problema, ha osservato, è che il CSM è rimasto unico e ha conservato il vulnus delle correnti (Corriere della sera del 30 ottobre 2025).
Secondo i sostenitori della legge costituzionale, la separazione sarebbe il naturale complemento del sistema accusatorio nel processo penale, garantendo in modo sostanziale la terzietà del Giudice. Si è anche rilevato che l’appartenenza di Giudici e P.M. ad uno stesso corpo limita la terzietà del Giudice. Il nuovo sistema rompe la politicizzazione endogena dei Giudici e dei p.m., e impedisce la lottizzazione degli incarichi (Cassese). Pur riconoscendo che alcune norme potevano essere più meditate, si rileva che l’imparzialità si riflette sulla efficacia del contradditorio. La dialettica è destinata ad indebolirsi se il giudice appartiene alla stessa categoria di uno dei due contendenti (Scafati).
Secondo i sostenitori del no, la separazione introdotta in Costituzione aprirebbe la strada a successivi sviluppi che porterebbero, gradualmente ma inevitabilmente, alla dipendenza del Pubblico Ministero dall’ esecutivo. Viene anche ricordato il carattere tendenzialmente accusatorio del processo penale. Si ribadisce ancora la distanza dal modello americano, in cui il P.m. è soggetto all’esecutivo, come le iniziative in materia di giustizia del Presidente Trump evidenziano. Il P.M., in quel sistema, è il c.d. avvocato dell’accusa la cui bravura, per esemplificare, è data dal numero dei processi che riesce a vincere (c.d.Teoria ginnica). La distanza con il modello italiano è molto forte. In Italia il P.m. è un Magistrato che ha l’obbligo di ricercare anche le prove a favore dell’indagato. Altro elemento di forte differenza è data, dal fatto che negli Stati Uniti vige il principio della discrezionalità dell’azione penale, dalla presenza della giuria e non vige alcun obbligo di motivazione delle decisioni. In Italia. al contrario, vige il principio della obbligatorietà dell’azione penale: il P.M. deve esercitare l’azione penale sempre, e nei confronti di chiunque. Il timore, di cui si ha riscontro in alcune iniziative ed esternazioni, è che la separazione sia il primo passaggio di una sequela di modifiche che porti alla introduzione della discrezionalità dell’ azione penale e alle scelte da effettuare in capo all’esecutivo. La dipendenza del P.M ne sarebbe la logica conseguenza. Non si tratta di scenari futuribili ma di possibili sviluppi delle modifiche costituzionali.
Autorevoli dichiarazioni hanno, di contro, chiarito che la riforma è lo strumento necessario per arginare l’invadenza del giudiziario nella competenza del potere politico, uno strumento che potrebbe essere utile in futuro anche ad esecutivi con maggioranze diverse. La magistratura andrebbe, in altri termini, ricondotta o normalizzata. Le autorevoli dichiarazioni cui si è fatto cenno sembrano indicare le ragioni di fondo della riforma. Va precisato che la prospettata invadenza del giudiziario non potrebbe che essere attuata dai giudici ordinari, e non certo dai giudici della Corte dei Conti come in modo singolare è stato richiamato, o dai P.M. Le statistiche infine evidenziano la significativa differenza tra le richieste dei Pubblici ministeri e le decisioni del Giudici.
2. Il CSM: lo sdoppiamento
In piena simmetria con la separazione delle carriere, il CSM vigente, organo di autogoverno dei Giudici e organo di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della Magistratura. che interviene su tutta la vita professionale dei Magistrati, viene sdoppiato, un CSM per i Giudici e un CSM per i pubblici ministeri, entrambi presieduti dal Capo dello Stato. Viene mantenuta la proporzione attuale con un terzo di laici e due terzi di togati. Una legge ordinaria dovrà fissarne il numero (attualmente sono 33).Viene introdotto il c.d. sistema del sorteggio per l’elezione dei membri laici e dei membri togati. Sorteggio integrale per i Magistrati, mentre per i membri laici è previsto l’ elezione mediante estrazione da un elenco di professori universitari in materie giuridiche e avvocati con 15 anni di anzianità, eletti dal Parlamento. Questa differenziazione mostra profili di criticità. I sostenitori del Si ritengono che verrebbe intaccato, in questo modo, il potere delle correnti, evitando la lottizzazione degli incarichi e delle funzioni direttive. I sostenitori del No vedono nella modifica uno strumento punitivo che sostituisce al principio della rappresentatività elettiva il principio della casualità. Si è di contro sostenuto (Guzzetta) che il CSM non è un organo di rappresentanza politica e dunque possono essere vari i modi di selezionare la sua composizione. Si è al contrario criticamente rilevato che il CSM è un organo di governo che ha l’obiettivo di garantire l’indipendenza dei singoli Magistrati e l’autonomia del loro ordine complessivo. La proposta di modifica affida la composizione di tale organo costituzionale al caso e ciò non solo non ha eguali nei paesi democratici, ma finirà per ridurre significativamente la capacità del CSM. Con meno presidi a tutela dell’indipendenza finirà per affievolirsi anche la terzietà del singolo giudice (Mitja Gialuz).
Va anche tenuto in debito conto che il 90% dei Magistrati è iscritto all’associazione nazionale magistrati. Non pare dubbio che gli estratti non potranno non essere ricondotti comunque alle aree di pensiero presenti all’ interno della Magistratura. E un ulteriore effetto negativo è dato dal fatto che con il sorteggio potrebbero trovarsi ad essere sotto rappresentate o iper rappresentate alcune di queste aree organizzate, con evidente violazione del pluralismo. Aree che sono da ricomprendere nella categoria dell’associazionismo tutelata dall’art. 49 Cost. La norma pur riferendosi ai partiti esprime un indirizzo di valenza costituzionale. E stato infine rilevato che i sorteggiati una volta eletti continueranno a fare gruppo a sé (Violante).
3. L’Alta Corte disciplinare
La giurisdizione disciplinare dei Magistrati ordinari giudicanti e requirenti è attribuita ad un organo di nuova istituzione. Nulla viene innovato per le altre Magistrature: amministrativa, contabile e militare.
La Corte disciplinare è composta da quindici Giudici, tre nominati dal Presidente della Repubblica, tre nominati dal Parlamento con estrazione a sorte, sei magistrati giudicanti, tre requirenti estratti a sorte, con anzianità di venti anni e che abbiano svolto o svolgano funzioni di legittimità. Contro le sentenze in prima istanza è ammessa impugnazione solo dinanzi alla stessa Alta Corte che giudica in composizione diversa da quella che ha emesso il provvedimento impugnato.
Viene demandata alla legge ordinaria la determinazione degli illeciti disciplinari.
Il regime vigente prevede la competenza della sezione disciplinare del CSM e l’impugnazione delle decisioni è devoluta alle sezioni Unite della Cassazione.
Un profilo di criticità della nuova regolamentazione è stato ravvisato nella impossibilità di impugnare le sentenze davanti alla Suprema Corte di Cassazione per vizi di legittimità. Un emendamento presentato alla camera in tal senso dagli onorevoli Bonafè ed altri nella seduta del 15 gennaio è stato respinto.
Il Vice Presidente del CSM, Fabio Pinelli, ha dichiarato in una recente intervista che nella sezione disciplinare da lui presieduta, le decisioni vengono assunte con estremo rigore.
Nel 2024 sono state emesse 74 sentenze, il 41 per cento di condanne.
Giovanni Fiandaca, giurista autorevole, molto attento ai profili di garanzia del processo penale, ha sviluppato osservazioni di indubbia valenza sistematica. La riforma delle carriere dei Magistrati è una riforma dai contenuti discutibili ed è controvertibile, per una ragione di fondo che ben li trascende: la disciplina del ruolo di P.M. e Giudice è vivacemente dibattuta sin dal secondo ottocento, perché la questione presenta una intrinseca e irriducibile problematicità. Ogni modello presenta pro e contro, non è possibile la quadratura del cerchio.
Non a caso sulla riforma si è spaccata l’associazione dei processualisti italiani, con due diversi documenti di studiosi, favorevoli e contrari.
Nell’ottica di chi sia interessato soprattutto all’affermazione dei valori del garantismo penale esistono fondati motivi per dubitare che la riforma possa produrre l’effetto magico di rivitalizzare il modello accusatorio di processo, la natura e la mentalità di pubblici ministeri e giudici. L’approccio di Fiandaca è ben lontano dai toni a volte usati, quasi da guerra di religione, e invita alla riflessione.
Giovanni Maria Flick, già Ministro della Giustizia, presidente della Corte Costituzionale, professore avvocato ha precisato che era favorevole alla distinzione delle funzioni tra pubblico ministero e giudice, non alla separazione delle carriere, per evitare il rischio di un P.M. super poliziotto che prima viene esaltato poi si vuole indebolire.
Il fatto che si possa intervenire nel sistema a colpi di maggioranza senza un dialogo costruttivo, probabilmente ma non necessariamente per migliorarla, lascia interdetti. Bisognerebbe cominciare da una risposta urgente effettiva e concreta alla domanda di giustizia della società e degli utenti. Vi è un rischio possibile di affievolire garanzie dei cittadini. Così come quello di limitare poteri e garanzie del pubblico ministero nell’obbligo costituzionale di esercitare l’azione penale.
Al di là delle opinioni, estremamente variegate, che si possono avere, alcuni dati possono essere evidenziati: il disegno di legge è stato proposto con iniziativa governativa; si tratta di un disegno di legge blindato, non sono intervenute modifiche in sede parlamentare, neppure sulla ricorribilità in cassazione per vizi di legittimità. La disciplina modifica l’assetto costituzionale della Magistratura, e introduce elementi di perplessità sulla compatibililità della legge con i principi fondanti della parte prima della Costituzione. Gli equilibri tra poteri risultano sensibilmente ritoccati, equilibri che il Costituente aveva disegnato al fine di sottrarre l’operato della Magistratura ad ogni possibile condizionamento.
Si inserisce, nel medesimo quadro, la recente approvazione definitiva della riforma della Corte dei Conti, con la quale vengono indebolite le funzioni di verifica e la responsabilità amministrativa. Viene limitato il controllo sugli organi, che, ai vari livelli gestiscono le risorse pubbliche.
Il tutto in un quadro di rafforzamento dell’ esecutivo, già attuato da tempo con l’uso massiccio dei decreti legge che hanno fortemente limitato il ruolo del Parlamento.
Future riforme sembrano muoversi nella stessa direzione, come quella sul Premierato.
L’oggettivo depotenziamento del CSM, scisso in due, affievolisce l’autorevolezza del ruolo e non è esente da profili di criticità, in particolare sul sistema del sorteggio e sul carattere differenziato per laici e togati del sistema.
Profili ancora più consistenti per l’alta Corte, le cui decisioni non sarebbero suscettibili di ricorso per Cassazione.
Siamo di fronte a una sistematica complessiva mirata alla valorizzazione della figura del magistrato funzionario, con una pericolosa commistione tra amministrazione e giurisdizione.
In definitiva, una riforma con effetti imprevedibili che, in ogni caso, incide sulla dimensione degli organi di garanzia, alterando il sistema di pesi e contrappesi che ha caratterizzato per oltre 70 anni l’equilibrio costituzionale tra i poteri.
L’indipendenza del Giudice è strettamente connessa a quella del Pubblico Ministero. Il Giudice giudica solo nei casi in cui il P.M. eserciti l’azione penale.
L’interconnessione dei due organi consente di ipotizzare possibili passaggi successivi. L’ipertrofia dell’ accusa porterà, singolare eterogenesi dei fini, all’esigenza di un controllo che avvicinerà sempre più il pubblico ministero all’Esecutivo. L’esercizio discrezionale dell’azione penale costituirebbe infine la quadratura del cerchio.
Le polemiche sollevate in modo suggestivo su alcuni provvedimenti giudiziari e utilizzati a supporto del Si nel referendum, infine, non colgono nel segno.
Va ribadito che la legge non innova alcunchè per quanto riguarda lo svolgimento delle indagini e dei procedimenti penali e civili. La c.d. riforma della Giustizia non si occupa infatti dei processi; è una riforma, si ribadisce, solo della Magistratura.
Si tratta, infine, di una legge che, in caso di approvazione, comporterà oneri economici di rilevante entità per la i cittadini. In pratica il raddoppio delle spese attuali, pari a circa 45 milioni di euro, a cui vanno aggiunte le spese per l’Alta Corte (nuova sede, manutenzione del palazzo, stipendi dell’apparato amministrativo e dei componenti della Corte). Se dovesse poi farsi strada la proposta, da taluno avanzata, e da concretizzare con le leggi attuative, di prevedere sedi staccate, in palazzi diversi per i pubblici ministeri anche in tutte le sedi giudiziarie, gli oneri appaiono ancora più alti e non quantificabili. La quasi totalità dei palazzi di giustizia comprende, allo stato, sia i Tribunali che le Procure della Repubblica.
