Sommario: 1. Le esigenze di riforma e gli ambiti di intervento. – 2. La tipizzazione della colpa grave. – 3. Le cause di esclusione della colpevolezza. – 4. Gli altri presidi di tutela. – 5. Il potere riduttivo obbligatorio. – 6. La questione di legittimità costituzionale. – 7. Le diversi opzioni interpretative, tutte irragionevoli. – 8. Potere riduttivo obbligatorio e artt. 28 e 103 Cost. – 9. Automatismo riduttivo e buon andamento. – 10. Retroattività ed equilibrio di bilancio. – 11. Retroattività, giusto processo e preclusioni processuali. – 12. Considerazioni finali.
1. Le esigenze di riforma e gli ambiti di intervento.
La riforma della responsabilità amministrativa mira a ridefinire il delicato equilibrio nell’allocazione del rischio tra agente pubblico e collettività: da un lato, evitare l’overdeterrence che alimenta la c.d. “paura della firma” e l’“amministrazione difensiva”; dall’altro, scongiurare l’underdeterrence, con il conseguente rischio di irresponsabilità nella gestione delle risorse pubbliche[1].
In questa prospettiva, la novella normativa si colloca nel solco indicato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 132/2024)[2] e rappresenta un corollario del processo di trasformazione della P.A.: dal modello dell’“amministrazione per atti” a quello dell’“amministrazione di risultato”[1], all’interno di un sistema ordinamentale multilivello sempre più complesso.
Il legislatore, in particolare, è intervenuto nei seguenti ambiti:
- la tipizzazione della nozione di colpa grave;
- l’introduzione di scusanti tipizzate;
- l’individuazione di fattispecie di illeciti perseguibili esclusivamente a titolo di dolo;
- la riformulazione della disciplina dell’exordium praescriptionis;
- l’introduzione dell’obbligo assicurativo in capo all’agente;
- l’introduzione di un litisconsorzio necessario, di natura processuale, con la compagnia assicurativa nel giudizio di responsabilità;
- l’introduzione di un potere riduttivo obbligatorio[3].
2. La tipizzazione della colpa grave.
Il primo piano di intervento è rappresentato dalla positivizzazione della nozione di colpa grave.
La limitazione della responsabilità per danno erariale alle sole ipotesi di dolo e di colpa grave non rappresenta un privilegio ingiustificato in favore dei pubblici agenti ma realizza il bilanciamento tra funzione deterrente e serena gestione amministrativa[2].
Rispetto alla nozione elaborata dalla giurisprudenza contabile[3], il legislatore definisce la colpa grave[4] come un vero e proprio errore “revocatorio”[5] del pubblico dipendente, riprendendo la formulazione dell’art. 395 c.p.c. e la nozione di colpa grave per le ipotesi di responsabilità civile dei magistrati[6].
Si pone, inoltre, un problema di coordinamento tra tale disposizione e la norma definitoria prevista dall’art. 2 co. 3 d.lgs. 36/2023 in materia di procedure ad evidenza pubblica secondo cui “Nell’ambito delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.
Come ha rilevato la Corte costituzionale, una generalizzata limitazione della responsabilità amministrativa alle sole ipotesi dolose non sarebbe compatibile con la Costituzione, perché finirebbe per lasciare impunite le condotte di più evidente sciatteria gestionale, svuotando la funzione deterrente della responsabilità amministrativa.
3. Le cause di esclusione della colpevolezza.
Oltre alla tipizzazione della nozione di colpa grave, il legislatore ha inteso perimetrare la responsabilità per colpa grave in via diretta, attraverso l’individuazione di diverse scusanti che escludono la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa grave, ovvero in via indiretta, mediante il nuovo sistema di controllo preventivo di legittimità.
Per quanto riguarda il primo piano di indagine, l’art. 1 l. 20/1994 prevede le seguenti fattispecie tipiche e tassative di esclusione della colpa grave quali:
- comportamento conforme ad indirizzi giurisprudenziali prevalenti od a pareri delle autorità competenti;
- fatto dannoso conseguente ad atto vistato o registrato in sede di controllo preventivo di legittimità od ai relativi allegati che ne costituiscono il presupposto di emanazione;
- presunzione di buona fede per gli organi politici per gli atti “proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso” (c.d. “scriminante politica”).
Il legislatore, inoltre, ha ulteriormente ridotto le ipotesi di responsabilità erariale per colpa grave ricorrendo, da un lato, all’ampliamento delle ipotesi di atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità e, dall’altro lato, introducendo un meccanismo di silenzio-assenso che opera solo se sia prospettata una determinata soluzione da parte dell’amministrazione richiedente. Appare, quindi, possibile che il silenzio provvedimentale possa escludere la colpevolezza del pubblico agente per le attività oggetto di parere a domanda.
4. Gli altri presidi di tutela.
Il legislatore, inoltre, ha limitato esclusivamente alla natura dolosa gli illeciti correlati alla conclusione di accordi di conciliazione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.
Altro strumento di limitazione della responsabilità erariale è rappresentato dalla modifica della disposizione sulla data di decorrenza della prescrizione. L’exordium praescriptionis, infatti, è rappresentato dal momento in cui si è verificato il fatto dannoso. Si tratta, quindi, di un dato oggettivo ma il legislatore aggiunge l’assoluta irrilevanza del momento in cui la P.A. od il giudice contabile siano venuti a conoscenza del danno.
Per l’ipotesi di doloso occultamento, inoltre, il termine di decorrenza viene differito alla data della sua scoperta. Anche in questo caso, il legislatore si preoccupa di tipizzarne la nozione, ritenendo che il doloso occultamento consista in una condotta attiva ovvero in una reticenza correlata alla violazione di specifici obblighi di comunicazione.
Altra novità della riforma è l’introduzione dell’obbligo assicurativo in capo all’agente pubblico con conseguenziale litisconsorzio necessario di tipo processuale nel relativo giudizio di responsabilità con la compagnia assicurativa. Anche in questo caso si pone un problema di coordinamento con altre disposizioni, quale l’art. 2 co. 4 d.lgs. 36/2023 che ha previsto l’obbligo di copertura assicurativa a carico della stazione appaltante e non del pubblico dipendente e non ha introdotto alcun litisconsorzio necessario con l’impresa assicuratrice.
5. Il potere riduttivo obbligatorio.
L’ultimo intervento della riforma consiste nell’inserimento, nell’art. 1 l. 20/1994, del comma 1 octies.
In via generale, l’art. 1 l. 20/1994 configura la responsabilità amministrativa come personale, per dolo o colpa grave, e tendenzialmente intrasmissibile mortis causa. Il comma 1 bis, nella quantificazione del danno, impone al giudice di considerare, ai fini di una possibile riduzione, sia il concorso della P.A. danneggiata nella produzione del pregiudizio sia i vantaggi conseguiti dalla stessa amministrazione, da altra P.A. o dalla comunità amministrata.
Il legislatore aggiunge, inoltre, la clausola “fermi restando il potere di riduzione e l’obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo”. Il richiamo consente di distinguere tra il potere riduttivo in senso stretto, di regola discrezionale, e la nuova ipotesi obbligatoria di cui al comma 1 octies: salvo i casi di dolo o di illecito arricchimento, il giudice contabile non può porre a carico del responsabile un importo superiore al 30% del pregiudizio accertato e, comunque, superiore al doppio della retribuzione, del corrispettivo o dell’indennità percepita.
Parte della dottrina[7] ha espresso perplessità sulla congruità di tali tetti risarcitori, raffrontandoli con previsioni che, seppur in ambiti diversi, fissano limiti più elevati:
- art. 2407, co. 2, c.c., sulla responsabilità dei sindaci nelle società di capitali, con massimali graduati in base al compenso percepito[8];
- art. 9, co. 5, l. 24/2017 (c.d. legge Gelli-Bianco), sulla responsabilità dell’esercente la professione sanitaria[9].
6. La questione di legittimità costituzionale.
Sulla natura giuridica di tale potere e sulla sua applicazione retroattiva, la Corte dei conti – Sez. II giurisdizionale centrale d’appello – ha recentemente sollevato, con ordinanza n. 9/2026, questione di legittimità costituzionale.
Il caso riguarda una responsabilità amministrativa per colpa grave, connessa al risarcimento pagato dall’A.S.L. di appartenenza per il gravissimo danno alla salute riportato da un paziente in occasione di un intervento chirurgico ritenuto contrario alle linee guida. La Corte dei conti, dopo aver respinto i motivi di appello con sentenza non definitiva, ha sollevato la questione con ordinanza.
La questione investe gli artt. 1, co. 1 bis e 1 octies, l. 20/1994 e l’art. 6 l. 1/2026: da un lato, per l’introduzione di un limite massimo di allocazione del danno erariale in capo all’agente; dall’altro, per la retroattività della novella anche nei giudizi di responsabilità pendenti. I parametri costituzionali evocati sono:
– art. 3 Cost. (principio di ragionevolezza);
– artt. 28 e 103 Cost.;
– art. 97 Cost.;
– artt. 81, 117 e 119 Cost.;
– artt. 24, 101, 104 e 111 Cost.
7. Le diversi opzioni interpretative, tutte irragionevoli.
Con riguardo alla dedotta violazione dell’art. 3 Cost., il giudice a quo prospetta tre diverse opzioni interpretative e ne evidenzia l’irragionevolezza.
Secondo una prima lettura, l’art. 1, co. 1 octies fisserebbe un tetto ex lege all’importo risarcibile per il danno accertato, operante a prescindere dall’esercizio del potere riduttivo (tradizionalmente discrezionale). L’opzione sarebbe coerente con i lavori preparatori, con la ratio collegata alla “paura della firma” e con le indicazioni della Corte costituzionale (sent. n. 132/2024), ma risulterebbe irragionevole perché priva di criteri di riduzione, trasferisce la maggior parte del danno sulla collettività (già vittima della mala gestio) e comprime la funzione compensativa-risarcitoria della responsabilità amministrativa.
Una seconda interpretazione qualifica il comma 1 octies come regola di causalità giuridica: una volta liquidato il danno nella sua interezza, solo il 30% sarebbe conseguenza immediata e diretta della condotta del singolo, con funzione di criterio massimo di allocazione del rischio. L’opzione trova appiglio nel dato letterale e nel riferimento alla singola condotta, ma sarebbe irragionevole perché contrasta con la natura parziale della responsabilità amministrativa: chi ha una quota imputabile inferiore al 30% risponderebbe integralmente, mentre chi ha inciso oltre tale soglia risponderebbe solo fino al 30%. Inoltre, se nessuno dei corresponsabili supera la soglia, tutti risponderebbero per intero. Il meccanismo avrebbe, infine, carattere generale e atipico, poiché non ne sono tipizzati i presupposti applicativi, in difformità dalle indicazioni della Consulta.
Una terza lettura si muove ancora nel solco della causalità giuridica, ma circoscrive l’operatività della riduzione ai soli dipendenti e amministratori pubblici, in ragione dei corrispettivi espressamente richiamati dalla norma. Anche questa opzione sarebbe irragionevole sia per l’ingiustificata restrizione dell’ambito soggettivo, sia per la mancata tipizzazione dei presupposti di applicazione, come richiesto dalla Corte costituzionale.
8. Potere riduttivo obbligatorio e artt. 28 e 103 Cost.
In chiave sistematica, il potere riduttivo obbligatorio di cui al comma 1 octies tende a svuotare il modello di responsabilità ricavabile dagli artt. 28 e 103 Cost., inserendosi in una riforma che, nel complesso, riduce e marginalizza la responsabilità amministrativa.
L’eccessiva underdeterrence deriverebbe, in particolare, dalla lettura combinata dell’art. 1, co. 1, octies, l. 20/1994 con gli altri presidi introdotti dalla riforma: nel loro insieme, tali misure indeboliscono la funzione della responsabilità amministrativa e possono favorire una sostanziale impunità della mala gestio.
Ne risulta un bilanciamento nel quale la tutela degli equilibri di bilancio finisce per arretrare rispetto all’esigenza di protezione del pubblico funzionario.
9. Automatismo riduttivo e buon andamento.
Altro profilo di non manifesta infondatezza riguarda l’applicazione obbligatoria ed automatica di tale potere, a prescindere dal caso concreto. Tale potere riduttivo obbligatorio si porrebbe in contrasto anche i principi di imparzialità e buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost. in quanto tale automatismo generalizzato favorisce l’inefficienza dell’azione amministrativa.
10. Retroattività ed equilibrio di bilancio.
La retroattività della novella, prevista dall’art. 6 l. 1/2026, appare in contrasto con l’obbligo costituzionale di copertura finanziaria, poiché riduce automaticamente gli importi dei danni erariali già liquidati nelle sentenze di primo grado impugnate e ancora pendenti alla data di entrata in vigore. Le minori entrate che ne derivano non incidono solo sull’amministrazione statale, ma su tutte le P.A., con possibile lesione dell’autonomia finanziaria di regioni ed enti locali e ricadute anche sull’Unione europea.
11. Retroattività, giusto processo e preclusioni processuali.
La retroattività dell’art. 6 l. 1/2026, inoltre, incidendo sui giudizi ancora pendenti viola i principi del giusto processo ed il diritto di difesa del pm contabile in quanto si è inteso risolve con legge specifiche controversie, in contrasto, quindi, con la consolidata giurisprudenza costituzionale e comunitaria.
12. Considerazioni finali.
In attesa della decisione della Consulta, e a prescindere da essa, occorre una riflessione di metodo.
Se l’obiettivo è prevenire la “paura della firma” e la burocrazia difensiva, la riforma della responsabilità amministrativa può essere uno degli strumenti, ma non l’unico né il principale.
Un approccio efficace richiede di misurare il fenomeno e di individuarne le cause[10], intervenendo sulle condizioni che ne favoriscono l’insorgenza, più che limitarsi a correggerne gli esiti patologici.
Tali considerazioni sono condivise anche da attenta dottrina[11] che indipendentemente ai problemi connessi all’esperibilità dell’azione risarcitoria di diritto comune della P.A. davanti al giudice ordinario secondo il c.d. doppio binario, evidenzia il rischio di “fuga verso l’impunità” mentre gli ambiti di intervento dovrebbero essere “a) reclutamento più meritocratico e indipendente dei migliori dipendenti (art. 97 Cost.) che, in quanto tali, saranno più competenti, imparziali, produttivi e, soprattutto, meno timorosi (è l’incompetenza a rendere pavidi e lenti); b) costante formazione e aggiornamento degli stessi per saper affrontare situazioni nuove e referenti normativi mutati (maggiori stanziamenti per la formazione concreta e non teorica); c) stabilità normativa (evitando la frenetica produzione di testi estemporanei e poco sistemati-ci o derogatori) e codificazione rapida, per materia, delle troppe norme esistenti, per evitare rallentanti in-certezze interpretative da parte della dirigenza e degli amministratori pubblici; d) redazione in modo chiaro delle norme da parte di ingegneri (e non di geometri) del diritto, per rendere chiari e indirizzanti i precetti normativi; e) meritocratica attribuzione delle qualifiche dirigenziali, soprattutto apicali, a soggetti dotati di capacità gestionali, preparati e, come tali, produttivi e rapidi; f) incentivi economici ai più meritevoli e ca-paci senza erogazione “a pioggia” di premi e indennità di risultato, in modo da stimolare efficienza e tempestività gestionale”.
[1] Il principio del risultato è ora positivizzato nell’art. 1 d.lgs. 36/2023 secondo cui “1. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza. 2. La concorrenza tra gli operatori economici è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidare ed eseguire i contratti. La trasparenza è funzionale alla massima semplicità e celerità nella corretta applicazione delle regole del presente decreto, di seguito denominato «codice» e ne assicura la piena verificabilità. 3. Il principio del risultato costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità. Esso è perseguito nell’interesse della comunità e per il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione europea. 4. Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto, nonché per: a) valutare la responsabilità del personale che svolge funzioni amministrative o tecniche nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti; b) attribuire gli incentivi secondo le modalità previste dalla contrattazione collettiva”.
[2] Secondo Corte Cost. sent. 371/1998 “Quali siano le finalità ispiratrici della contestata norma è dato desumere, del resto, dagli stessi lavori parlamentari, che evidenziano l’intento di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa. Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto qui in esame, la disposizione risponde, perciò, alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo”.
[3] Corte Conti Abruzzo Sez. Reg. Giurisd. sent. 48/2017: “2. Occorre premettere che l’elemento psicologico della colpa “grave” è delineato dalla preponderante giurisprudenza quale “negligenza intollerabile” o “trascuratezza imperdonabile” ai propri doveri di servizio, cioè il non aver osservato non tanto la diligenza “media”, quanto la diligenza “minimale” che nella stessa situazione era lecito attendersi anche dal soggetto meno preparato e meno scrupoloso (cfr. Sez. Piemonte, sent. 25 del 17.02.2012; Abruzzo, sent. 376 del 17.10.2012). Per integrare il requisito deve ravvisarsi la “ingiustificabile trascuratezza” dei propri doveri, la “negligenza imperdonabile”, la “condotta inopinata e sconsiderata”, caratterizzata da un errore tale che nessun soggetto diligente l’avrebbe commesso (Sez. Abruzzo, sent. 53 del 02.08.2016); deve cioè sussistere un atteggiamento di “grave disinteresse” nell’espletamento delle proprie funzioni, di “negligenza massima”, di “deviazione dal modello di condotta” connesso ai propri compiti, senza il rispetto delle “comuni regole di comportamento” e senza l’osservanza di un “minimo grado di diligenza” (Abruzzo, sent. 462 del 18.07.2006). A titolo esemplificativo, sono stati ritenuti sintomatici della colpa grave: l’inosservanza del minimo di diligenza; la prevedibilità dell’evento dannoso; la cura sconsiderata e arbitraria degli interessi pubblici; il grave disinteresse nell’espletamento delle funzioni; la totale negligenza nella fase dell’esame del fatto e dell’applicazione del diritto; la macroscopica deviazione dal modello di condotta connesso alla funzione; la sprezzante trascuratezza dei doveri di ufficio resa ostensiva attraverso un comportamento improntato alla massima negligenza o imprudenza ovvero ad una particolare noncuranza degli interessi pubblici; la grossolana superficialità nell’applicazione delle norme di diritto; l’equivoca interpretazione personale di limpide disposizioni di legge (Sez. Trento, sent. 137 del 29.12.2006)”.
[4]“la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento”. Il parametro di valutazione della violazione di legge è rappresentato dal grado di chiarezza e precisione delle norme violate e dall’inescusabilità e gravità della violazione
[5] Cfr. Luigi D’Angelo e Luciassunta De Marinis, La nuova responsabilità amministrativa alla luce della legge 7 gennaio 2026 n. 1 (c.d. Legge Foti): commento a prima lettura (parte prima), in Diritto e Conti.
[6] In base all’art. 2 co. 3 e 3 bis l. 117/1988 “3. Costituisce colpa grave la violazione manifesta della legge nonche’ del diritto dell’Unione europea, il travisamento del fatto o delle prove, ovvero l’affermazione di un fatto la cui esistenza e’ incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento, ovvero l’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione. 3-bis. Fermo restando il giudizio di responsabilita’ contabile di cui al decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta della legge nonche’ del diritto dell’Unione europea si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonche’ dell’inescusabilita’ e della gravita’ dell’inosservanza. In caso di violazione manifesta del diritto dell’Unione europea si deve tener conto anche della mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonche’ del contrasto dell’atto o del provvedimento con l’interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell’Unione europea”.
[7] Cfr. Luigi D’Angelo e Luciassunta De Marinis, cit.
[8] “per i compensi fino a 10.000 euro, quindici volte il compenso; per i compensi da 10.000 a 50.000 euro, dodici volte il compenso; per i compensi maggiori di 50.000 euro, dieci volte il compenso”.
[9] “pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo”.
[10] Francesco Antonino Cancilla e Simone Greco, Burocrazia difensiva e responsabilità amministrativa: criticità, attualità e prospettive dell’illecito erariale, in Rivista della Corte dei Conti, n. 2/2025.
[11] Cfr. Vito Tenore, cit.
