Sommario: 1. Il procedimento disciplinare (in genere) – 2. L’avvio del procedimento disciplinare – 3. La difesa dell’incolpato – 4. L’attività di indagine – 5. La chiusura delle indagini: 5.1. La richiesta di non luogo a procedere; 5.2. La richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale – 6. La Sezione disciplinare – 7. Il giudizio e la sentenza disciplinare – 8. L’impugnazione delle decisioni della Sezione disciplinare – 9. La decisione delle S.U. – 10. Il giudizio di rinvio – 11. La revisione – 12. La revocazione “europea” – 13. La fase cd. predisciplinare e l’archiviazione del Procuratore generale – 14. L’azione disciplinare del Ministro della giustizia – 15. Il diritto di accesso – 16. Le misure cautelari.
1. Il procedimento disciplinare (in genere)
Il procedimento disciplinare è regolato dalle disposizioni del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 (d’ora in avanti decreto legislativo), nonché, in quanto compatibili, dalle norme del codice di procedura penale, stante l’espresso richiamo contenuto negli artt. 16, comma 2, e 18, comma 4 e 24, comma 1, del decreto legislativo alle disposizioni del codice di rito che regolano rispettivamente l’attività di indagine, lo svolgimento del dibattimento, i termini e le forme dell’impugnazione delle decisioni[1].
Il richiamo delle norme del codice di procedura penale non determina, però, una generale ed automatica estensione al procedimento disciplinare di ogni singola disposizione dell’altro, stante la diversa natura e gravità tra gli illeciti disciplinari e quelli penali, come anche tra le relative sanzioni.
Parimenti, neppure si verifica un’assimilazione del procedimento disciplinare a quello di stampo accusatorio, in quanto, soprattutto per quando riguarda le scansioni dell’attività di indagine, esso conserva anche tratti peculiari del modello cd. inquisitorio, annoverando profili strutturali e funzionali del tutto “atipici”.
Al procedimento disciplinare dei magistrati è riconosciuta dalla giurisprudenza costituzionale e di legittimità natura giurisdizionale, rinvenendo il suo fondamento nel principio costituzionale di garanzia dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura sancito dall’art. 101 della Costituzione e nell’attribuzione del relativo giudizio, ai sensi dell’art. 105 della Costituzione, alla Sezione disciplinare del CSM[2].
Il procedimento disciplinare dei magistrati è, infatti, volto a ad assicurare il regolare svolgimento della funzione giudiziaria, che è uno degli aspetti fondamentali della vita democratica del Paese e della realizzazione dello stato di diritto. Le finalità del procedimento travalicano, infatti, le esigenze di protezione individuale dell’incolpato, per «attingere l’integrità stessa dell’assetto costituzionale», posto che l’interesse pubblico coincide, in tal caso, con l’assicurazione del corretto e regolare svolgimento della funzione giurisdizionale, «vale a dire di una funzione che gode in Costituzione di una speciale garanzia di indipendenza e di autonomia rispetto ad ogni altra funzione pubblica»[3]
Per tale ragione, benché la responsabilità disciplinare acceda al rapporto che lega i magistrati allo Stato-persona, si distingue da quello degli altri settori della pubblica amministrazione non privatizzata ovvero delle altre giurisdizioni amministrative per le quali l’applicazione del decreto legislativo è espressamente esclusa dall’art. 30, ove del tutto differente è il procedimento, il provvedimento decisorio ed i rimedi esperibili[4].
Molteplici sono i «paradigmi» – seppur richiamati in termini di compatibilità – che connotano la natura giurisdizionale del procedimento, tra i quali assumono rilievo le disposizioni che assicurano la difesa tecnica, anche tramite il ricorso ad un avvocato del libero foro[5], la pubblicità delle udienze[6], le funzioni di pubblico ministero svolte da magistrati indipendenti appartenenti alla Procura generale della Corte di cassazione (d’ora innanzi Procura generale), la terzietà dell’Organo giudicante (la cui equilibrata composizione muta in caso di annullamento con rinvio della sanzione), la formula delle decisioni, adottate nel nome del Popolo Italiano, l’applicazione alle persone informate sui fatti, ai periti e agli interpreti delle norme incriminatrici in materia dei delitti contro l’amministrazione della giustizia.
La Sezione disciplinare, poi, al pari degli altri giudici ordinari e amministrativi, può sollevare in via incidentale la questione di legittimità costituzionale e le pronunce sono impugnabili innanzi alle Sezioni uniti civili della Corte di cassazione.
Infine, il catalogo delle sanzioni e degli illeciti disciplinari è governato dal principio di tipicità.
La natura giurisdizionale e non amministrativa del procedimento va riconosciuta anche alla fase delle indagini, sia perché conseguente all’esercizio dell’azione (disciplinare) da parte del Procuratore generale, sia perché sono contemplati istituti propri della giurisdizione penale (si pensi al richiamo delle disposizioni relative alle persone informate sui fatti, ai periti e agli interpreti), prevedendosi anche la possibilità per il Procuratore generale di acquisire atti coperti da segreto investigativo, nonché fasi incidentali che richiedono l’intervento del giudice (si pensi all’adozione da parte della Sezione disciplinare di provvedimenti cautelari, autonomamente impugnabili, ovvero alla sospensione del termine di conclusione delle indagini ove venga sollevata dalla Sezione disciplinare questione di legittimità costituzionale).
Ne consegue, pertanto, che, in tema di accesso agli atti, non troveranno applicazione le regole di cui agli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241, «atteso che quelli di cui si chiede l’ostensione non sono documenti amministrativi, bensì atti processuali»[7].
2. L’avvio del procedimento disciplinare
Il procedimento disciplinare è promosso dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione e dal Ministro della giustizia, entrambi titolari, a norma dell’art. 14 del decreto legislativo, dell’azione disciplinare[8].
L’esercizio dell’azione disciplinare, originariamente facoltativo, è stato reso obbligatorio per il Procuratore generale (art. 14, comma 3), mentre per il Ministro della giustizia permane discrezionale in ossequio al disposto di cui all’art. 107, comma 2, Cost. (art. 14, comma 2).
L’obbligatorietà dell’azione per il Procuratore generale si collega alla scelta della tipizzazione degli illeciti, in simmetria con quella che caratterizza la giustizia penale, ed impone una rigorosa osservanza del principio di certezza del diritto, tale da eliminare il più possibile le incertezze applicative.
La discrezionalità riconosciuta al Ministro della giustizia, «sebbene possa riposare anche su ragioni politiche»[9], va ristretta in un ambito ove operano precisi criteri di orientamento di origine costituzionale, quali quelli rappresentati dagli articoli 97, 101, comma 2, e 111 della Costituzione, così da assicurarne il ragionevole esercizio.
Al fine di evitare che la proliferazione di denunce ed esposti dei privati determinasse in capo al Procuratore generale l’obbligo di dare avvio al procedimento disciplinare, sono state successivamente introdotte nel testo del decreto legislativo le disposizioni in tema di scarsa rilevanza del fatto (art. 3-bis) e di archiviazione diretta del Procuratore generale (art. 16, comma 5), al quale è conferito il potere di svolgere sommarie indagini (cd. fase predisciplinare)volte alla verifica della notizia di illecito che possono concludersi con un provvedimento di archiviazione adottato de plano, ossia omettendo l’apertura formale del procedimento con la conseguente assunzione da parte del magistrato della veste di incolpato e lo svolgimento dell’attività di indagine che ne consegue.
L’azione disciplinare deve essere promossa entro il termine decadenziale di un anno dalla notizia del fatto (art. 15, comma 1), della quale il Procuratore generale ha conoscenza a seguito dell’espletamento di sommarie indagini preliminari o di denuncia circostanziata o di segnalazione del Ministro della giustizia. Il termine opera anche per il Ministro della giustizia, il quale acquisiscele notizie disciplinari soprattutto a seguito degli esiti delle ispezioni ordinarie sugli uffici giudiziari ovvero a seguito di inchieste amministrative (art. 14, comma 2).
A norma dell’art. 14, comma 4, il CSM, i consigli giudiziari e i dirigenti degli uffici hanno l’obbligo di comunicare al Ministro della giustizia e al Procuratore generale ogni fatto rilevante sotto il profilo disciplinare. I presidenti di sezione e i presidenti di collegio, nonché i procuratori aggiunti debbono comunicare ai dirigenti degli uffici i fatti concernenti l’attività dei magistrati della sezione o del collegio o dell’ufficio che siano rilevanti sotto il profilo disciplinare.
In tema di ritardi nel deposito dei provvedimenti, l’art. 37, comma 5-quater del d.l. n. 98 del 2011, conv. con modif. nella l. n. 111 del 2011, stabilisce l’obbligo del presidente di sezione di segnalare immediatamente al capo dell’ufficio la presenza di gravi e reiterati ritardi da parte dei magistrati della sezione; il comma 5-quinquies prevede che la segnalazione dei ritardi può essere effettuata anche dagli avvocati difensori delle parti.
Benché si tratti di obblighi la cui omissione, da parte dei dirigenti degli uffici, sia sanzionata disciplinarmente, va escluso qualsiasi automatismo tra la segnalazione da parte dei soggetti a ciò tenuti (o abilitati) e l’esercizio dell’azione disciplinare da parte di coloro che ne sono titolari, tenuti comunque ad un preventivo vaglio; inoltre, compete anche ai dirigenti degli uffici, dinanzi ad esposti o segnalazioni, svolgere un’opera di preventiva verifica che la segnalazione ricevuta, alla luce anche degli orientamenti giurisprudenziali formatisi al riguardo, sia sussumibile nell’alveo disciplinare[10].
La denuncia è circostanziata quando contiene tutti gli elementi costitutivi di una fattispecie disciplinare. In difetto di tali elementi, non costituisce notizia di rilievo disciplinare (art. 15, comma 1)[11].
L’esatta qualificazione della denuncia quale notizia circostanziatarileva ai fini dell’individuazione del termine (dies a quo) annuale per promuovere l’esercizio dell’azione disciplinare tanto da parte del Procuratore generale che del Ministro della giustizia[12]. Al riguardo, occorre fare riferimento al momento in cui i titolari dell’azione disciplinare abbiano conoscenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito disciplinare, non assumendo rilievo l’acquisizione di dati insufficienti per formulare l’incolpazione ovvero al momento in cui di tale fatto siano venuti a conoscenza gli organi tenuti a darne comunicazione al medesimo, ai sensi dell’art. 14, comma 4, dello stesso decreto, sia perché essa non determina quella conoscenza, neanche materiale (oltre che giuridica), degli stessi fatti anche per il titolare dell’azione disciplinare, sia perché il rilievo disciplinare di un fatto può essere stabilito unicamente dal titolare dell’afferente potere, essendo il relativo apprezzamento il risultato di un giudizio proprio ed esclusivo dello stesso (e non di altri), diverso, peraltro, e ben più pregnante, rispetto a quello concernente soltanto la rilevanza di quello stesso fatto ai fini dell’insorgenza del predetto obbligo di comunicazione[13].
Lo spirare del termine annuale per promuovere l’azione disciplinare comporta l’estinzione del procedimento che può essere dichiarata, anche d’ufficio, sempreché l’incolpato vi consenta (art. 15, comma 7)[14]. Rileva, però, quale causa di sospensione dei termini per promuovere l’azione, la sospensione disposta – per il periodo dal 23 febbraio al 15 aprile 2020 – dall’art. 103, comma 1, del d.l. n. 18 del 2020, conv., con modif., dalla l. n. 27 del 2020, nella formulazione ratione temporis vigente, sicché al termine annuale per il promovimento dell’azione disciplinare, previsto dall’art. 15, comma 1, d.lgs. n. 109 del 2006, deve aggiungersi detto periodo[15].
Poiché, come osservato, titolari dell’esercizio dell’azione disciplinare sono sia il Procuratore generale che il Ministro della giustizia, l’anno della conoscenza del fatto che ha dato luogo all’addebito entro il quale l’azione deve essere promossa decorre in modo autonomo dal momento in cui ciascuno di Essi consegue la conoscenza del medesimo fatto[16]. Con la conseguenza che l’eventuale decadenza dall’esercizio dell’azione disciplinare maturatasi per l’uno, non può valere anche per l’altro allorché la notizia disciplinare sia loro pervenuta in tempi diversi[17].
A differenza del procedimento penale ove l’esercizio dell’azione è collocato all’esito della fase delle indagini preliminari che consegue all’iscrizione senza ritardo della notitia criminis, nel procedimento disciplinare essa invece coincide con l’avvio del procedimento: l’art. 14 stabilisce, infatti, che dell’inizio del procedimento il Procuratore generale deve darne comunicazione al Ministro della giustizia e al Consiglio superiore della magistratura, nonché, entro trenta giorni, all’incolpato, con l’indicazione del fatto che gli viene addebitato, con l’avvertimento che ha facoltà di farsi assistere da un difensore di fiducia (magistrato o avvocato del libero foro) e con l’invito a dichiarare o eleggere domicilio. Nel caso in cui sia il Ministro della giustizia ad esercitare l’azione, l’inizio del procedimento è determinato dalla richiesta di indagini da Esso rivolta al Procuratore generale.
La comunicazione al Ministro della giustizia e al Consiglio superiore della magistratura segna, dunque, l’inizio del procedimento disciplinare attivato dal Procuratore generale, mentre laddove l’avvio sia stato determinato dall’iniziativa del Ministro dovrà aversi riguardo al momento in cui questi ha chiesto al Procuratore generale di svolgere le indagini[18].
L’incolpato deve essere informato del procedimento a suo carico e del fatto che gli viene addebitato entro trenta giorni. La comunicazione avviene in via riservata tramite il capo dell’ufficio.
Sia il Procuratore generale che il Ministro della giustizia possono integrare il capo di incolpazione nel caso in cui, nel corso delle indagini preliminari, intervengano fatti nuovi e tanto a prescindere da chi di loro abbia promosso l’azione disciplinare (art. 14, commi 3 e 5). Anche in questo caso, l’incolpato ha diritto di ricevere la relativa comunicazione.
La mancata comunicazione all’incolpato entro trenta giorni dall’inizio dell’azione disciplinare determina esclusivamente la nullità degli atti di indagine già compiuti, per come si ricava espressamente dal comma quinto dell’art. 15 del decreto legislativo, e non la nullità dell’intero procedimento disciplinare, né tantomeno la sua estinzione, conseguendo tale epilogo, per come si dirà, esclusivamente all’inosservanza dei termini previsti dai commi 1, 2 e 6[19].
3. La difesa dell’incolpato
Con la comunicazione di avvio del procedimento e l’indicazione del fatto che gli viene addebitato – che si traduce nella formulazione di un capo di imputazione – il magistrato assume la qualità di incolpato, divenendo formalmente parte del procedimento disciplinare.
Nell’atto di incolpazione comunicato dalla Procura generale vi è l’invito a dichiarare o eleggere domicilio nei cinque giorni dalla comunicazione (nel caso di elezione di domicilio presso l’ufficio il magistrato è tenuto ad indicare la persona del domiciliatario), con l’avvertimento che, in caso di mancanza, inidoneità o insufficienza, le successive consegne degli atti avranno luogo in quello della prima consegna (cd. domicilio determinato); inoltre, in un’ottica di maggiore speditezza e semplificazione, è richiesta anche l’indicazione di numeri di telefono o indirizzi di posta elettronica ove il magistrato possa ricevere le comunicazioni urgenti[20].
L’atto di incolpazione, in virtù della titolarità del relativo potere di esercizio, è sottoscritto dal Procuratore generale ovvero dal Procuratore generale aggiunto se a ciò delegato e contiene l’indicazione del numero del procedimento (che coincide con quello successivo al primo numero che invece si riferisce al protocollo dell’atto) e dei recapiti anche mail e pec della segreteria disciplinare di cui l’incolpato potrà avvalersi per comunicare la nomina del difensore e depositare successivi atti difensivi[21].
Dall’indicazione del numero di protocollo della comunicazione è possibile risalire ai Sostituti procuratori generali delegati alla trattazione del procedimento e a svolgere i relativi atti istruttori, con cui il difensore potrà poi prendere contatti anche in vista dello svolgimento dell’interrogatorio.
Quanto all’assistenza tecnica, l’incolpato potrà farsi assistere da un magistrato, anche in quiescenza o da un avvocato del libero foro e nominare, se necessario, consulenti tecnici[22].
L’uso della disgiuntiva nel comma 4 dell’art. 15 nell’indicazione dei soggetti che possono assumere la difesa (“da altro magistrato, anche in quiescenza, o da un avvocato”) ha portato la giurisprudenza ad escludere che l’incolpato possa ricorrere ad una difesa congiunta con più avvocati ovvero di avvalersi di un collegio difensivo composto allo stesso tempo da un magistrato e da un avvocato.
In ragione del testo normativo (“l’incolpato può farsi assistere da..”) diversi autori ritengono ammissibile l’autodifesa, ossia che l’incolpato si difenda da solo, in ragione della natura qualificata del soggetto che si ritiene professionalmente attrezzato a svolgere la funzione difensiva e capace di valutare l’opportunità o meno di una difesa personale[23]. Si esclude, però, analogamente a quanto avviene per la difesa tecnica, che l’incolpato si possa difendere congiuntamente con altro magistrato o avvocato[24].
Si tratta di una scelta che, seppur comune ai procedimenti disciplinari di altri settori dell’ordinamento pubblicistico e privato, mal si concilia, dal punto di vista tecnico, con l’osservanza delle disposizioni processuali che attribuiscono il compimento dell’atto al solo difensore (si pensi alle informazioni che il difensore può acquisire dalle persone in grado di riferire circostanze utili alla difesa ove è espressamente vietato che la persona sottoposta alle indagini, rectius l’incolpato, assista alla loro assunzione; ovvero al controesame dibattimentale che richiede la necessaria diversità tra chi pone le domande e colui che rende le risposte).
Inoltre, la previsione dell’assistenza tecnica risponde all’esigenza di assicurare la piena attuazione del diritto di difesa ai sensi dell’art. 24 Cost. e, dunque, ad esigenze di garanzia di sistema, non rimesse ad un personale “scrutinio” dell’incolpato.
A favore di tale orientamento si è espressa autorevole dottrina[25]. La modifica normativa recepisce, infatti, l’insegnamento della Corte costituzionale (sentenza n. 497 del 2000) che, nell’accogliere la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2, della legge sulle guarentigie – sollevata dalla Sezione disciplinare che aveva ravvisato un contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. (ordinanza 18 febbraio 2000) e nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma 2, della legge sulle guarentigie nella parte in cui escludeva che il magistrato sottoposto a procedimento disciplinare potesse farsi assistere da un avvocato del libero foro – ha delineato una nozione del diritto di difesa comprensivo del diritto di assistenza tecnica e ha argomentato che la difesa assicurata da un avvocato è, nel nostro sistema giuridico, la forma usuale dell’assistenza tecnica in giudizio.
L’abbandono dell’autodifesa e della regola corporativa dell’assistenza riservata ai soli magistrati è ritenuto coerente con la natura giurisdizionale del procedimento disciplinare, con una lettura costituzionalmente corretta della nozione di assistenza tecnica in giudizio, nonché con i principi di pubblicità e trasparenza della procedura.
Risponde, infine, ai principi enunciati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo che, in plurime occasioni, ha affermato che l’art. 6 della Convenzione trova applicazione anche nei procedimenti disciplinari, stante il loro possibile esito sanzionatorio[26].
Parimenti, si ritiene che lo stesso collegio di difesa possa essere composto, in maniera pluralistica, da un avvocato del libero foro e da un magistrato, non comportando l’uso della disgiuntiva “o”, contenuta nell’art. 14, comma 5, del decreto legislativo, nel caso della designazione di un collegio di difesa, «un’alternativa nel ricorso ai rappresentanti dell’una o dell’altra categoria professionale, ben potendo lo stesso collegio di difesa essere composto, in maniera pluralistica, da un avvocato del libero foro e da un magistrato»[27].
Resta ferma la possibilità, sia per il pubblico ministero che per la Sezione disciplinare, di nominare all’incolpato un difensore di ufficio, qualora questi ne sia privo, scegliendolo indifferentemente tra le categorie legittimate a ricevere il mandato ad litem.
La natura giurisdizionale del procedimento ed il richiamo alle norme del codice di procedura penale rendono applicabili le disposizioni sulle investigazioni difensive (art. 391-bis e ss. c.p.p.) volte ad acquisire elementi di prova a discarico, al fine di incidere favorevolmente sulle determinazioni che il Procuratore generale dovrà assumere all’esito delle indagini ovvero di acquisire elementi utili per la difesa dinanzi alla Sezione disciplinare.
Saranno, quindi, esperibili i colloqui difensivi, la ricezione di dichiarazioni o l’assunzione di informazioni, la richiesta di documentazione alla pubblica amministrazione (in particolare al CSM, al Consiglio giudiziario o direttivo della Corte di cassazione, agli uffici giudiziari) e gli accessi ai luoghi aperti al pubblico. Il difensore potrà, poi, chiedere al pubblico ministero l’audizione della persona che abbia esercitato la facoltà di non presentarsi al difensore (art. 391-bis, comma 10).
Si esclude, invece, che siano esperibili dal difensore quelle attività per le quali il codice di rito richiede una specifica autorizzazione del giudice per le indagini preliminari, stante la mancanza di tale figura nell’ambito del procedimento disciplinare dei magistrati (così preclusa sarebbe, ad es., la facoltà di chiedere l’incidente probatorio), a meno che non si ritenga di ravvisare tale prerogativa in capo alla Sezione disciplinare in ragione della struttura monofasica del procedimento e della circostanza che il decreto legislativo non esclude affatto la possibilità di un intervento di tale Organo nella fase delle indagini, per come avviene nell’ambito della fase cautelare [28].
Il riferimento, contenuto nel quarto comma dell’art. 15 alla facoltà dell’incolpato di designare il difensore in qualunque momento ma dopo la comunicazione dell’addebito, porta ad escludere l’applicabilità al procedimento disciplinare dell’attività investigativa preventiva, consentita in quello penale dall’art. 391-nonies c.p.p.
Quanto, poi, all’interrogatorio dell’incolpato, va subito precisato che la disciplina diverge da quella del codice di rito, assumendo peculiarità del rito inquisitorio. Come noto, nell’attuale sistema processuale, l’interrogatorio dell’indagato – pur conservando la natura di atto di indagine del pubblico ministero (artt. 364, 370 e 375 c.p.p.) – può essere chiesto dall’indagato a seguito della notifica dell’avviso di conclusione delle indagini. In tal caso, l’espletamento diventa obbligatorio e condiziona il legittimo esercizio dell’azione penale, prevedendosi la nullità della richiesta di rinvio a giudizio ovvero della citazione diretta a giudizio che non sia preceduta dall’invito a presentarsi per rendere l’interrogatorio.
Nel sistema disciplinare, invece, il preventivo interrogatorio dell’incolpato da parte della Procura generale non costituisce un presupposto di validità della richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale, trattandosi di adempimento non previsto dal decreto legislativo, la cui autonoma, completa e specifica disciplina della chiusura delle indagini disciplinari si ritiene precluda l’applicazione dell’art. 415-bis c.p.p. [29].
In tale contesto, la dottrina ha ritenuto «indiscutibile che l’omissione dell’adempimento previsto dall’art. 415-bis cod. proc. pen., accompagnato dal deposito degli atti, incide sull’effettività del diritto di difesa nel procedimento disciplinare, perché preclude al magistrato incolpato di conoscere le risultanze acquisite a suo carico e di fornire elementi a sua discolpa, astrattamente idonei a fondare la formulazione, da parte del Procuratore generale, di una richiesta di sentenza di non doversi procedere». Pertanto, se ne è dedotto che «appare irragionevole e lesiva delle prerogative difensive la conoscenza dei risultati istruttori solo nel momento in cui, formulate da parte del Procuratore generale le richieste conclusive ex art. 17, comma 1, del decreto legislativo, il fascicolo si trova depositato presso la Sezione disciplinare. Un tale approdo esegetico contrasta, inoltre, con le esigenze di celerità e di economia processuale, atteso che l’omesso contraddittorio nella fase delle indagini finisce inevitabilmente per incidere sulla corretta definizione del procedimento e può dar luogo a dibattimenti inutili con intuibili ricadute negative sulla funzionalità della Sezione disciplinare»[30].
Tuttavia, essendo l’interrogatorio uno strumento di garanzia per l’incolpato e un atto mediante il quale il Procuratore generale può assumere elementi utili per l’accertamento del fatto e le sue successive determinazioni, è prassi virtuosa della Procura generale procedere allo svolgimento dell’interrogatorio.
Non sarà, però, consentito all’incolpato accedere previamente agli atti, in quanto l’art. 17 del decreto legislativo stabilisce il diritto di accesso soltanto a chiusura delle indagini e dopo la formulazione delle richieste conclusive da parte del Procuratore generale alla Sezione disciplinare (essendo, appunto, inapplicabile l’istituto del deposito degli atti previsto dall’art. 415-bis c.p.c.)[31].
L’incolpato, pertanto, il più delle volte verrà a conoscenza in quella sede degli elementi che hanno determinato l’avvio del procedimento e la formulazione dell’incolpazione provvisoria. Per tale ragione l’interrogatorio si conclude con la riserva – in un termine stabilito – di depositare una memoria riepilogativa alla luce anche dello svolgimento di indagini difensive o della documentazione acquisita e ferma restando la facoltà di indicare al magistrato della Procura generale temi di indagine da sviluppare o atti istruttori da compiere.
Al fine di dare piena attuazione al principio del contraddittorio sin dalla fase delle indagini – che costituisce esercizio dell’azione disciplinare – il comma 5 dell’art. 15 sanziona con la nullità gli atti di indagine non preceduti dalla comunicazione all’incolpato o da avviso al difensore, quando è previsto, se già designato. Il riferimento deve intendersi al compimento degli atti per i quali nel sistema processuale penale è previsto l’intervento della difesa, non operando ad es. per l’assunzione della persona informata sui fatti[32].
Al contempo, si prevede che la nullità non può essere più rilevata quando non è dedotta con dichiarazione scritta e motivata nel termine di dieci giorni dalla data in cui l’interessato ha avuto conoscenza del contenuto di tali atti o, in mancanza, da quella della comunicazione del decreto che fissa la discussione orale davanti alla Sezione disciplinare.
4. L’attività di indagine
Le indagini nel procedimento disciplinare trovano la loro disciplina nell’art. 16 del decreto legislativo.
L’attività di indagine è svolta dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione o da un magistrato del suo ufficio, al quale sono espressamente demandate le funzioni di pubblico ministero[33].
Tale prerogativa, stante la natura giurisdizionale del procedimento che involge ogni sua fase, resta ferma anche quando l’azione disciplinare è esercitata dal Ministro, organo amministrativo, come tale privo di poteri giurisdizionali (ragione per la quale l’esercizio dell’azione disciplinare del Ministro si sostanzia nella richiesta di indagini al Procuratore generale).
Per le attività di indagine (al pari della fase dibattimentale) si osservano, in quanto compatibili, le norme del codice di procedura penale, anche se i richiami al codice di rito devono interpretarsi restrittivamente e solo nei limiti della compatibilità, dovendo applicarsi, per il resto, le regole del codice di procedura civile, sicché resta esclusa l’applicabilità delle norme del codice di procedura penale sull’assunzione e valutazione delle dichiarazioni rese da persone imputate in procedimenti connessi o di reati collegati, trattandosi di disposizioni riferibili esclusivamente ai rapporti tra procedimenti penali, le cui specifiche finalità giustificano limitazioni all’acquisizione della prova in deroga al principio fondamentale di ricerca della verità materiale[34].
Mancando, però, nel procedimento disciplinare la figura del giudice per le indagini preliminari saranno incompatibili tutte quelle disposizioni del rito penale che richiedono la presenza di tal giudice (ad. es. incidente probatorio, udienza preliminare) ovvero che stabiliscono quale esclusivo presupposto per il compimento dell’atto la sussistenza di un reato.
Così non saranno consentite le intercettazioni telefoniche, anche se la giurisprudenza disciplinare è costantemente orientata ad utilizzare le intercettazioni telefoniche ed ambientali, anche disposte con captatore informatico, che siano state effettuate in sede penale non solo nei confronti del magistrato destinatario delle captazioni, ma anche nei riguardi di quelli non coinvolti nel procedimento penale, purché nel rispetto delle norme procedimentali e costituzionali che sovraintendono alla loro acquisizione, non ostandovi i limiti di cui all’art. 270 c.p.p.[35]
È, invece, espressamente esclusa l’applicazione delle disposizioni che comportano l’esercizio di poteri coercitivi nei confronti dell’imputato, delle persone informate sui fatti e/o dei testimoni, dei periti o degli interpreti e salva l’applicabilità dell’art. 133 c.p.p. nei confronti di questi ultimi in caso di mancata comparizione in assenza di legittimo impedimento alla convocazione disposta dal pubblico ministro o dalla Sezione disciplinare.
A tali soggetti, però, stante la natura giurisdizionale del procedimento disciplinare, si applicano le norme incriminatrici in tema di delitti contro l’amministrazione della giustizia di cui agli artt. 366, 371-bis, 371-ter, 372, 373, 377 c.p. e, in favor rei, quelle sulla ritrattazione (art. 376) e i casi di non punibilità sanciti dall’art. 384 c.p.
Laddove l’atto di indagine debba compiersi al di fuori del suo ufficio, il Procuratore generale può richiedere la collaborazione di altro magistrato della Corte di appello nel cui distretto l’atto deve essere compiuto.
Inoltre, a differenza dei sistemi disciplinari delle altre giurisdizioni o del pubblico impiego, al Procuratore generale è consentito acquisire anche atti coperti dal segreto investigativo senza che il segreto possa essergli opposto (art. 16, comma 4), salvo che il Procuratore della Repubblica comunichi che dalla divulgazione possa derivare un grave pregiudizio alle indagini. In tal caso, il decreto legislativo prevede che il Procuratore generale possa sospendere il procedimento disciplinare entro dati termini che variano a seconda dei reati per cui si procede nella fase penale.
Le indagini debbono concludersi nel termine decadenziale di due anni dall’inizio del procedimento (art. 15, comma 2).
Per l’individuazione del dies a quo deve aversi riguardo a seconda che l’azione disciplinare sia esercitata dal Ministro della giustizia ovvero dal Procuratore generale. Nel primo caso, l’inizio del procedimento coinciderà con la «richiesta» di indagini inoltrata al Procuratore generale (art. 14, comma 2); nel secondo, nella «comunicazione» da costui inoltrata al Consiglio superiore della magistratura (art. 14, comma 3)[36].
Di tale termine è prevista la sospensione nei casi indicati dall’art. 15, comma 8.
Le ipotesi di sospensione sono molteplici e possono riguardare sia la fase delle indagini che quella dibattimentale e per lo più dipendono da questioni di carattere pregiudiziale: se per il medesimo fatto è stata esercitata l’azione penale, ovvero il magistrato è stato arrestato o fermato o si trova in stato di custodia cautelare[37]; in caso di incidente di costituzionalità (ipotesi alla quale vanno equiparate le sospensioni dovute ala pregiudiziale comunitaria ex art. 234, comma 3, TUE, ovvero al caso in cui la Sezione disciplinare sollevi conflitto di attribuzione); se l’incolpato è sottoposto a perizia o ad accertamenti specialistici; se il procedimento è rinviato a richiesta dell’incolpato o del suo difensore o per legittimo impedimento dell’uno o dell’altro; se all’accertamento del fatto costituente l’illecito disciplinare di cui all’art. 2, comma 1, lett. g, (grave violazione di legge determinata da ignoranza o da negligenza inescusabile) ed h, (travisamento dei fatti determinato da negligenza inescusabile) è pregiudiziale l’esito di un procedimento civile, penale o amministrativo; nel caso di sospensione dovuta alla acquisizione da parte del Procuratore generale di atti coperti da segreto investigativo la cui divulgazione può nuocere alle indagini (art. 16, comma 4).
Da notare che la sospensione rileva non solo ai fini del decorso del termine biennale di chiusura delle indagini ma, ai sensi della prima parte del comma 8 dell’art. 15, anche con riferimento al termine massimo decennale di “prescrizione” dell’illecito disciplinare stabilito dal comma 1-bis quando sono decorsi dieci anni dal fatto.
Infine, troverà applicazione anche per il procedimento disciplinare dei magistrati la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale stabilita dalla l. 7 ottobre 1969, n. 742 per tutte le giurisdizioni ordinarie ed amministrative.[38]
5. La chiusura delle indagini
All’esito delle indagini – che, come osservato, debbono svolgersi e concludersi nel termine perentorio di due anni – il Procuratore generale può avanzare alla Sezione disciplinare richiesta di non luogo a procedere ovvero di farsi luogo all’udienza di discussione (art. 17).
In entrambi i casi, il Procuratore generale invia il fascicolo relativo alle indagini alla Sezione disciplinare; il fascicolo resta depositato nella segreteria della Sezione a disposizione dell’incolpato e del suo difensore, che possono prenderne visione ed estrarne copia. Si realizza così la piena discovery degli atti dell’indagine disciplinare.
Delle sue determinazioni, il Procuratore generale ne dà comunicazione all’incolpato e al suo difensore.
5.1. La richiesta di non luogo a procedere
La richiesta di non luogo a procedere deve essere motivata ed è avanzata «nel caso in cui si ritenga di escludere l’addebito» (art. 17, comma 6).
Si tratta di un’ipotesi “liberatoria” avente carattere più pregnante rispetto alle normali ipotesi di archiviazione sia perché, come si vedrà, si distingue dal provvedimento di archiviazione che può direttamente adottare lo stesso Procuratore generale (di regola a conclusione della fase predisciplinare anche se non si esclude la possibilità di analogo epilogo all’esito delle indagini) sia perché segue lo svolgimento di un’istruttoria formale che ha costituito esercizio dell’azione disciplinare con la partecipazione garantita dell’incolpato.
Tale formula spesso è accompagnata anche da quella «perché il fatto non costituisce illecito disciplinare», quando sia rimasto escluso l’elemento soggettivo della fattispecie o anche quando la fattispecie contestata non si configuri tra quelle tipizzate di illecito disciplinare.
Tra le ipotesi di non luogo a procedere vanno comprese anche quelle in cui il fatto sia risultato disciplinarmente irrilevante ai sensi dell’art. 3-bis del decreto legislativo ovvero, ai sensi dell’art. 3-ter, l’illecito (di cui all’art. 2, comma 1, lett. q,) sia estinto avendo il magistrato rispettato il piano di smaltimento stabilito dal capo dell’ufficio.
La richiesta deve essere comunicata al Ministro della giustizia soltanto nell’ipotesi in cui egli abbia promosso l’azione disciplinare o abbia richiesto l’integrazione della contestazione, con invio della copia dell’atto (art. 17, comma 6). Si assiste, così, ad una diversità di disciplina con l’ipotesi dell’archiviazione, il cui provvedimento va sempre comunicato, ai sensi dell’art. 16, comma 5-bis, al Ministro[39]. Il Ministro della giustizia, entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, può chiedere copia degli atti e nei venti giorni successivi alla ricezione, può chiedere al presidente della Sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando l’imputazione.
Tale prerogativa del Ministro della giustizia deve ritenersi esclusivamente limitata ai casi in cui detto organo sia intervenuto nel procedimento disciplinare, restando, altrimenti, l’iniziativa del Ministro regolata dalle disposizioni di carattere generale, anche con riguardo alla decadenza dalla relativa azione. Va ricordato, infatti, che il Procuratore generale quando esercita l’azione disciplinare è tenuto a darne comunicazione al Ministro della giustizia e al CSM (sono proprio questi due momenti che segnano, anche temporalmente, l’avvio del procedimento). Di conseguenza, se il Ministro della giustizia rispetto a tale iniziativa nulla abbia intrapreso, anche ai fini dell’estensione dell’azione ad altri fatti, rimettendosi alle determinazioni del Procuratore generale, non può “riappropriarsi” di un’azione che non ha direttamente o indirettamente promosso[40].
Sulla richiesta, la Sezione disciplinare decide in camera di consiglio non partecipata, non ricevendo l’incolpato (al pari del Procuratore generale) alcuna comunicazione della fissazione dell’udienza.
La mancanza del contraddittorio, tuttavia, può ridondare negativamente sull’esercizio del diritto di difesa dell’incolpato. Se, infatti, in caso di richiesta di non luogo a procedere ai sensi dell’art. 3-bis (o 3-ter), il magistrato può far pervenire alla Sezione disciplinare le sue osservazioni affinché tale Organo, in simmetria a quanto stabilito dall’art. 411, comma 1-bis, c.p.p., adotti una formula conclusiva più favorevole, laddove, invece, la Sezione disciplinare intenda discostarsi dalla formula liberatoria più ampia oggetto delle conclusioni del Procuratore generale (ad es. riconoscendo il fatto anziché insussistente, disciplinarmente irrilevante ai sensi dell’art. 3-bis ovvero estinto per prescrizione ovvero sancendo l’intervenuta decadenza dall’azione), il magistrato ne subirebbe gli effetti senza avere avuto la possibilità di interloquire sull’adozione del provvedimento. Peraltro, la mancata comunicazione della data dell’udienza preclude alla difesa dell’incolpato di poter calibrare l’esercizio delle facoltà difensive, quali quello di presentare una memoria o depositare atti o documenti che siano stati raccolti nel corso delle indagini difensive e non veicolati attraverso il fascicolo del pubblico ministero.
Se può riconoscersi alla Sezione disciplinare, una volta investita della richiesta di non luogo a procedere, il potere di “prosciogliere” il magistrato anche per ipotesi differenti da quelle indicate nella richiesta della Procura generale (al pari di quanto è consentito al Gip nel rito penale), allorché si tratti di una decisione liberatoria diversa dall’insussistenza del fatto (ad es. per prescrizione ovvero per scarsa rilevanza del fatto) che presuppone l’integrazione dell’illecito, con possibili “ricadute” negative nella sfera giuridica del magistrato (si pensi alle valutazioni di professionalità), appare necessario provocare il contraddittorio con l’incolpato, fissando un’apposita udienza o concedendo un termine a difesa per produrre memoria.
Se accoglie la richiesta, la Sezione disciplinare provvede con ordinanza di non luogo a procedere che viene comunicata all’interessato. Si tratta di un provvedimento giurisdizionale liberatorio assunto allo stato degli atti che, assumendo la forma dell’ordinanza, deve essere motivato.
Si discute sulla natura di tale provvedimento, in quanto, seppur reso allo stato degli atti e col rito camerale non partecipato, è adottato, a differenza del decreto di archiviazione del procedimento penale, all’esito di una fase conseguente all’esercizio dell’azione disciplinare, seppur in assenza del filtro dell’udienza preliminare e del contraddittorio con l’interessato. Peraltro, come si vedrà in seguito, nel procedimento delineato dal decreto legislativo, l’ordinanza di non luogo a procedere si distingue per natura e presupposti dal decreto di archiviazione, previsto quale provvedimento conclusivo della differente fase c.d. predisciplinare.
La soluzione della questione non è di poco conto poiché incide sull’individuazione dell’organo competente a procedere alla revoca (Procuratore generale o Sezione disciplinare), sui relativi presupposti (esigenza di nuove investigazioni nel caso dell’assimilazione al decreto di archiviazione ovvero sopravvenienza o scoperta di nuove prove che possono da sole o congiunte con quelle raccolte determinare la richiesta di udienza) e sui modelli “processuali” da osservarsi. Sebbene parte della dottrina, stante l’assenza dell’udienza preliminare e del contraddittorio tra le parti, ritiene tale provvedimento equiparabile più all’archiviazione che alla sentenza di non luogo a procede del rito penale, giungendo anche a riconoscere una competenza del Procuratore generale alla revoca, pare, invece, più corretto, per ragioni sistematiche, doversi riconoscere in capo alla Sezione disciplinare un tale potere, militando a tale favore sia la forma di ordinanza del provvedimento, estraneo al tipo di quelli riconosciuti al pubblico ministero, nonché natura giurisdizionale dell’atto e dell’Organo che lo ha emanato[41].
Se, invece, la Sezione disciplinare rigetta la richiesta, il Procuratore generale formula l’incolpazione (che potrà corrispondere a quella formulata in apertura di procedimento) e chiede al presidente della Sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale.
Il provvedimento non può essere identificato con una decisione di merito in quanto costituisce espressione di un mero e non motivato dissenso alle richieste del pubblico ministero.
Resta, però, aperto il problema della possibile incompatibilità dei giudici che hanno concorso a adottare il provvedimento a partecipare al successivo giudizio. L’orientamento prevalente esclude che dal rigetto possa derivare alcun “pregiudizio” per il giudice, trattandosi di decisione acritica e priva di motivazione, nella quale «l’enunciato d’addebito contenuto nel rinvio a giudizio altro non è che quello, identico, posto a premessa dell’iniziativa postulatoria del procuratore generale presso la Corte di cassazione»[42].
A sostegno dell’esclusione dell’incompatibilità si fa leva, inoltre sulla natura monofasica del procedimento disciplinare, all’interno del quale non è possibile, senza rompere l’unità del giudizio, isolare ogni atto contenente ogni decisione destinata ad avere natura strumentale o accessoria rispetto al giudizio di merito e sull’assenza di coinvolgimenti probatori che sarebbe idonea ad “immunizzare” i componenti della Sezione disciplinare rispetto alla fase di merito, in cui il pieno contraddittorio dovrebbe assicurare il necessario recupero dell’equidistanza del giudice (così si è escluso che possa determinare un “pregiudizio” a partecipare al successivo giudizio l’aver concorso ad adottare il provvedimento applicativo di una misura cautelare nel corso delle indagini) [43].
Il problema, però, permane: se lo statuto disciplinare dei magistrati – per opinione consolidata – è volto a tutelare l’indipendenza e l’imparzialità della magistratura, nonché il corretto esercizio della funzione giurisdizionale, a garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini, il regime della responsabilità incide, di fatto, sui diritti e le libertà del singolo incolpato, implicando una analoga, sorvegliata attenzione sulle relative garanzie che non possono non esigere il rispetto di uno standard maggiormente garantistico[44].
I commi 4 e 5 dell’art. 17 disciplinano le conseguenti comunicazioni alle parti (e al Ministro della giustizia se aveva promosso l’azione disciplinare ovvero l’integrazione o modificazione della contestazione e che sia rimasto “inerte” a seguito della precedente comunicazione della richiesta di non luogo a procedere da parte del Procuratore generale) ed i termini liberi prima dell’udienza.
5.2. La richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale
Laddove, invece, il Procuratore generale non ritenga di dover chiedere la declaratoria di non luogo a procedere, formula l’imputazione e chiede al presidente della Sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale (art. 17, comma 2).
La richiesta segna il passaggio dalla fase di indagine a quella dibattimentale che si svolgerà dinanzi alla Sezione disciplinare.
Anche in questo caso ne deve essere data comunicazione al Ministro della giustizia mediante l’invio di copia dell’atto. Il Ministro della giustizia, entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione, può chiedere l’integrazione e, nel caso di azione disciplinare da lui promossa, la modificazione della contestazione a cui provvede il Procuratore generale.
L’incolpazione, a pena di nullità, deve essere formulata in modo chiaro e preciso, anche con riguardo alle cadenze temporali, al fine di consentire la corretta instaurazione del contraddittorio e l’esercizio del diritto di difesa dell’incolpato, il quale avrà piena contezza dei fatti costituenti illecito disciplinare che gli vengono addebitati e da cui dovrà difendersi dinanzi alla Sezione disciplinare[45].
Si tratta di un aspetto di rilievo poiché nel procedimento disciplinare, non essendo previsto un rito assimilabile a quello dell’udienza preliminare, non si ritiene possibile che il giudice, in caso di genericità ed indeterminatezza, solleciti il pubblico ministero a precisare l’incolpazione, dovendo, altrimenti, dichiarare la Sezione disciplinare la nullità del procedimento con restituzione degli atti al Procuratore generale[46]. Dovrà, però, tenersi conto, al fine di escludere la nullità per genericità dell’incolpazione, anche degli elementi portati a conoscenza dell’incolpato e in relazione ai quali questi è stato posto in condizione di difendersi[47].
Parimenti, la giurisprudenza esclude che sussista alcuna ipotesi di nullità quando la richiesta di fissazione della discussione orale contenga fatti non contestati in occasione dell’interrogatorio svoltosi dinanzi alla Procura generale, ciò in quanto il P.G., a norma dell’art. 17, comma 2, formula l’incolpazione al termine delle indagini, sicché non può non tenere conto degli esiti successivamente acquisiti.
La circostanza che, all’esito delle indagini, siano emersi fatti non oggetto dell’iniziale contestazione che, ai sensi dell’art. 15, comma 4, ha dato avvio al procedimento, è evenienza possibile per come espressamente previsto dall’art. 14, comma 5, secondo cui il Procuratore generale, anche se l’azione è stata promossa dal Ministro, può sempre contestare fatti nuovi (ossia ulteriore ed autonomo rispetto a quello originariamente contestato, ossia un episodio storico che non si sostituisce ad esso, ma che eventualmente vi si aggiunge, affiancandolo quale autonomo themea decidendum)[48]. Inoltre, va ricordato che, a norma del comma 3, il Ministro della giustizia, allorché riceve la comunicazione della richiesta di udienza, può chiedere l’integrazione (si pensi ad es. alla contestazione di ulteriori ritardi nel deposito dei provvedimenti in forza delle acquisizioni ispettive dell’Ispettorato generale) e, in caso di azione disciplinare da lui promossa, anche la modifica della contestazione. In tali casi, infatti, si ritiene che la successiva fase dibattimentale dinanzi alla Sezione disciplinare assicuri adeguata tutela al diritto al contraddittorio dell’incolpato[49].
La richiesta di fissazione dell’udienza alla Sezione disciplinare, invece, a differenza di quella di non luogo a procedere, non deve essere motivata, anche se spesso genericamente si fa riferimento al fatto che all’esito delle indagini «non sono rimasti esclusi gli addebiti mossi».
6. La Sezione disciplinare
La Sezione disciplinare rinviene la sua regolamentazione nell’art. 4 della l. n. 195 del 1958, come da ultimo modificato dall’art. 23, comma 1, della l. n. 71 del 2022 e nell’art. 4 del Regolamento interno del Consiglio superiore.
È un organo collegiale composto da sei membri: il Vicepresidente che la presiede, e cinque componenti eletti dallo stesso CSM tra i propri componenti, dei quali uno eletto dal Parlamento, un magistrato di cassazione con effettive funzioni di legittimità e tre magistrati di merito di cui due con funzioni giudicanti ed uno con funzioni requirenti.
Facendosi espresso riferimento a determinate categorie di appartenenza, si tratta di una composizione c.d. “qualitativa”, profilandosi, in caso di inosservanza, un’ipotesi di nullità assoluta per vizio di composizione legale dell’organo e conseguente violazione del principio del giudice naturale, in quanto la Sezione disciplinare sarebbe priva, nella misura richiesta dalla legge, delle diverse esperienze di cui le singole categorie sono portatrici[50].
La l. n. 195 del 1958 individua anche i componenti supplenti. L’art. 23, comma 1, lett. c), della l. n. 71 del 2022 (che ha modificato sul punto l’art. 4, comma 3, della legge del 1958) stabilisce che i componenti supplenti, elevati nel numero a cinque, sono: un componente eletto dal Parlamento; un magistrato di Corte di cassazione con esercizio effettivo delle funzioni di legittimità; due magistrati che esercitano le funzioni giudicanti di merito; un magistrato che esercita le funzioni requirenti di merito.
Resta ferma la possibilità di eleggere ulteriori componenti supplenti in caso di impossibilità di formare il collegio.
Il Vicepresidente del Consiglio superiore è componente di diritto; gli altri componenti, effettivi e supplenti, sono eletti dal Consiglio superiore tra i propri membri. L’elezione ha luogo per scrutinio segreto, a maggioranza dei due terzi dei componenti il Consiglio. In caso di parità di voti tra gli appartenenti alla stessa categoria, è eletto il più anziano per età. Nell’ipotesi in cui il Presidente del Consiglio superiore si avvalga della facoltà di presiedere la Sezione disciplinare, resta escluso il Vicepresidente.
L’art. 23, comma 1, lett. d), ha aggiunto all’art. 4 della l. n. 195 del 1958, un ulteriore comma (il settimo), prevedendo che il CSM determina i criteri per la sostituzione dei componenti della Sezione disciplinare, che può essere disposta solo in caso di incompatibilità, di astensione o di altro motivato impedimento. Il presidente della Sezione disciplinare predetermina i criteri per l’assegnazione dei procedimenti ai componenti effettivi della Sezione e li comunica al Consiglio.
La Sezione disciplinare ha anche competenza nei giudizi nei confronti dei Procuratori Europei Delegati (PED), per fatti connessi alle loro responsabilità derivanti dal Regolamento EPPO (l’azione disciplinare in Italia può essere promossa solo con il consenso della Procura Europea ex art. 17.4 del Regolamento EPPO)[51].
Con l’art. 22 della l. n. 71 del 2022 si è stabilito che i componenti effettivi della Sezione disciplinare possono essere assegnati a una sola Commissione e non possono comporre le commissioni per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, per le valutazioni di professionalità e in materia di incompatibilità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e di applicazione dell’istituto del trasferimento per incompatibilità ambientale (materie rispettivamente di competenza della Quinta, Quarta e Prima commissione).
Il divieto mira ad evitare che l’adozione, seppur in sede amministrativa, di deliberazioni che riguardano i fatti oggetto del procedimento disciplinare, possano costituire un possibile “pregiudizio” in relazione alla decisione da assumere quale componente della Sezione[52].
La preclusione, però, attiene soltanto alla partecipazione alla fase istruttoria delle suindicate Commissioni – nei cui procedimenti amministrativi assumono spesso rilievo fatti che possono essere sussunti nell’alveo disciplinare – e non riguarda la fase deliberativa di competenza del plenum del CSM, alla quale i componenti della Sezione disciplinare partecipano a pieno titolo[53].
Con delibera del CSM dell’8 febbraio 2023 sono stati approvati i criteri per la sostituzione dei componenti effettivi della Sezione disciplinare, ai sensi dell’art. 4, comma 5, R.I.
Nello specifico, sono stati dettagliatamente indicati:
- i presupposti per la sostituzione dei componenti effettivi della Sezione in caso di incompatibilità, astensione, altra causa di impossibilità assoluta a comporre il collegio.
- le regole per l’individuazione dei componenti supplenti.
Con specifico riguardo a tale ultimo punto, in applicazione del principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge, sono stati previsti criteri rigidamente oggettivi, fondati su due ordini di regole:
- in primo luogo, la sostituzione avviene tenendo necessariamente conto della categoria di appartenenza (componente eletto dal Parlamento, magistrato con funzioni di legittimità, magistrato con funzioni giudicanti di merito, magistrato con funzioni requirenti di merito).
- in secondo luogo, nell’ambito della categoria la sostituzione dei componenti effettivi avviene con i componenti supplenti eletti ai sensi dell’art. 4, comma 2, R.I.; solo ove anche tali componenti, a loro volta, manifestino un impedimento come sopra specificato, e non vi siano altri supplenti ex art. 4, comma 2, R.I., si procede all’individuazione dei supplenti nell’ambito di quelli eletti ex art. 4, comma 3, R.I., sempre nell’ambito della categoria di riferimento
- in terzo luogo, ove nella categoria di riferimento vi siano più supplenti, la individuazione avverrà in ordine cronologico di presentazione dell’impedimento, secondo una rotazione automatica fondata sul criterio dell’anzianità di ruolo.
Infine, vengono dettate le regole oggettive per l’individuazione:
- del presidente del collegio in caso di contemporaneo impedimento di entrambi i componenti effettivi eletti dal Parlamento
- dell’eventuale supplente in caso di contemporanea impossibilità a comporre il collegio dei componenti con funzioni di legittimità.
La peculiarità e la struttura monofasica del procedimento disciplinare, il cui inizio è contestuale all’esercizio dell’azione e destinato a svolgersi dinanzi ad un unico organo giurisdizionale (la Sezione disciplinare), alla cui competenza sono attribuiti tutti i provvedimenti di carattere giurisdizionale, ha portato la giurisprudenza ad escludere il rilievo delle incompatibilità del codice di procedura penale che fanno leva sulla pluralità di fasi ciascuna delle quali deve essere compiuta da un distinto organo giurisdizionale, nonché dei provvedimenti incidentali di contenuto valutativo emessi anche in tema di misure cautelari[54].
Diversamente che nella procedura penale, infatti, l’attività di indagine e la discussione, finalizzate entrambe direttamente alla pronuncia definitiva sull’incolpazione, si inseriscono in una unitaria “fase” della quale l’eventuale adozione di misure cautelari costituisce un momento incidentale interno.
Ciò non toglie, però, che diversi autori ritengono necessario, al fine di assicurare il rispetto del principio di imparzialità e terzietà della giurisdizione e in ragione dell’accentuata giurisdizionalizzazione del procedimento disciplinare dei magistrati, assicurare con previsioni di carattere tabellare che la composizione della Sezione competente a pronunciare la decisione di merito muti allorché siano state adottate nel corso della fase delle indagini misure cautelari ovvero sia stata rigettata la richiesta di non luogo a procedere[55].
L’attuale Consiglio superiore, proprio al fine di evitare il verificarsi di situazioni di incompatibilità, ha eletto fra i suoi componenti 14 supplenti, così da assicurare, in caso di annullamento con rinvio o in presenza di altre ipotesi di incompatibilità, una diversa composizione della Sezione.
Trovano, poi, ingresso nel procedimento disciplinare, seppur con i necessari “adattamenti” in tema di limitazione delle cause riconducibili ad incompatibilità ovvero alle altre ipotesi disciplinate dal codice di rito, gli istituti dell’astensione e della ricusazione, seppur regolati esclusivamente dalle norme del Codice di procedura civile (artt. 51-54)[56].
Con la conseguenza che non troverà applicazione la preclusione stabilita dall’art. 40, comma 3, c.p.p. a ricusare i giudici investiti della decisione sull’istanza di ricusazione, né l’art. 41 c.p.p. che sancisce l’immediata ricorribilità per cassazione dell’ordinanza di inammissibilità della ricusazione, in quanto assumendo rilievo il motivo di ricusazione come causa di nullità degli atti del procedimento e delle decisioni assunte con il concorso del magistrato ricusato, deve essere fatto valere con l’impugnazione del provvedimento cautelare o della sentenza[57].
In particolare, l’art. 6 della l. n. 195 del 1958 stabilisce che, in caso di assenza, impedimento, astensione e ricusazione, il Vicepresidente è sostituito, sempre che il Presidente del Consiglio superiore non intenda avvalersi della facoltà di presiedere la Sezione, dal componente effettivo eletto dal Parlamento. Il componente che sostituisce il Vicepresidente e gli altri componenti effettivi è sostituito dai supplenti della medesima categoria.
Il componente effettivo eletto dal Parlamento è sostituito dal supplente della stessa categoria. La disposizione si applica anche nel caso in cui il componente effettivo sostituisce il Vicepresidente del Consiglio superiore.
I componenti effettivi magistrati sono sostituiti dai supplenti della medesima categoria, salvo che, per ragioni contingenti, non siano disponibili componenti supplenti aventi qualificazione professionale specifica identica a quella del componente da sostituire, dovendosi, in tal caso, privilegiare la funzionalità dell’Organo che, altrimenti, sarebbe irrimediabilmente compromessa[58].
Infine, il comma 5, prevede che sulla ricusazione di un componente della Sezione disciplinare, decide la stessa Sezione, previa sostituzione del componente ricusato con il supplente corrispondente.
7. Giudizio e sentenza disciplinare
La fase del giudizio disciplinare rinviene la sua regolamentazione nell’art. 18 del decreto legislativo.
Anche il giudizio dinanzi alla Sezione disciplinare è preceduto dagli atti introduttivi relativi alla costituzione delle parti, alla discussone delle questioni preliminari e all’ammissione delle prove[59].
Nella discussione orale un componente della Sezione disciplinare nominato dal presidente svolge la relazione. Si tratta di una previsione che è conseguenza del fatto che la Sezione disciplinare dispone del fascicolo delle indagini formato dalla Procura generale e, dunque, ne conosce il contenuto.
All’udienza le funzioni di pubblico ministero sono svolte dal Procuratore generale o da un suo sostituto.
L’udienza è pubblica. La Sezione disciplinare, su richiesta di una delle parti, può disporre che la discussione si svolga a porte chiuse se ricorrono esigenze di tutela della credibilità della funzione giudiziaria, con riferimento ai fatti contestati ed all’ufficio che l’incolpato occupa, ovvero esigenze di tutela del diritto dei terzi.
Il comma 4 stabilisce che si osservano, in quanto compatibili, le norme del codice di procedura penale sul dibattimento, eccezione fatta per quelle che comportano l’esercizio di poteri coercitivi nei confronti dell’imputato, dei testimoni, dei periti e degli interpreti (da intendere ora anche le persone sottoposte all’esame del perito, in quanto inserite dall’art. 26 l. 85 del 2009). Resta fermo quanto previsto dall’art. 133 c.p.p. La disposizione è stata definita non di «scrittura cristallina», in quanto, per un verso esclude i poteri coercitivi verso quei determinati soggetti e, poi, per altro tiene fermo l’intero art. 133 c.p.p., a sua volta contenete il rinvio all’art. 132, con riferimento alla durata della presenza coattiva[60]. È stata, dunque suggerita un’interpretazione che riconosce alla Sezione disciplinare soltanto il potere di condannare quei soggetti – ad esclusione dell’incolpato – al pagamento della somma, nella misura stabilita dalla legge, a favore della Cassa per le ammende. In senso contrario, potrebbe invece ritenersi sussistente tale prerogativa sulla considerazione che trattasi di un potere riservato alla Autorità Giudiziaria ai sensi sia del codice di procedura civile che del codice di procedura penale (art. 255 c.p.c. e art. 132 c.p.p.) e, deriva, pertanto, dalla natura giurisdizionale del procedimento, le cui finalità di accertamento, di rilievo costituzionale, verrebbero compromesse da una tale preclusione.
Ai testimoni, periti e interpreti si applicano le disposizioni di cui agli artt. 366, 372, 373, 376, 377 e 384 del codice penale.
Quanto alla formazione della prova, il giudizio disciplinare non ricalca, però, interamente il modello accusatorio, in quanto, sebbene l’assunzione di testimoni, periti e consulenti tecnici, come l’esame dell’incolpato, avvengano nel rispetto del principio di oralità, la Sezione disciplinare può:
a) assumere, anche d’ufficio, tutte le prove che ritiene utili (si tratta, all’evidenza, di un potere più ampio di quello integrativo attribuito al giudice dall’art. 507 c.p.p. ove l’acquisizione della prova presuppone che sia assolutamente necessaria);
b) disporre o consentire la lettura di rapporti dell’Ispettorato generale del Ministero della giustizia, dei consigli giudiziari e dei dirigenti degli uffici, la lettura di atti dei fascicoli personali, nonché delle prove acquisite nel corso delle indagini;
c) consentire l’esibizione di documenti da parte del pubblico ministero, dell’incolpato [e del delegato del Ministro della giustizia]. Benché tale ultima previsione compaia ancora nella lettera c) del comma 3 dell’art. 18, se ne ritiene l’espunzione in conseguenza dell’abrogazione della disposizione di cui al comma 1 che consentiva l’intervento in udienza del delegato del Ministro della giustizia, attribuendogli la facoltà di presentare memorie, esaminare testi, consulenti e periti ed interrogare l’incolpato. Con la l. n. 269 del 2006 si è eliminata la previsione in quanto ritenuta incompatibile con la natura giurisdizionale del procedimento e dei suoi principi, tra i quali quello della parità delle armi, poiché alla funzione di accusa, svolta dal pubblico ministero, veniva ad aggiungersi la possibile presenza di un funzionario sprovvisto di indipendenza e della natura di organo di giustizia propria invece del Procuratore generale[61].
La giurisprudenza di legittimità è costantemente orientata a consentire, poi, l’utilizzazione delle intercettazioni telefoniche o ambientali effettuate in un procedimento penale non ostandovi i limiti previsti dall’art. 270 c.p.p., norma quest’ultima riferibile al solo procedimento penale deputato all’accertamento delle responsabilità penali dell’imputato o dell’indagato, sicché si giustificano limitazioni più stringenti in ordine all’acquisizione della prova, in deroga al principio fondamentale della ricerca della verità materiale[62]. Resta ferma la sanzione dell’inutilizzabilità allorché le intercettazioni non siano state legalmente disposte, per mancanza o illegalità dell’autorizzazione, o non legalmente effettuate nel procedimento penale “a quo“.
Analogamente si sono ritenute utilizzabili le chat sequestrate nel corso del procedimento penale, configurate quali documenti ai sensi dell’art. 234 c.p.p., escludendo l’applicabilità delle disciplina delle intercettazioni telefoniche e di quella relativa all’acquisizione di corrispondenza[63]. Risulta tuttavia necessaria una disamina del tema alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
Le parti possono concordare direttamente la lettura delle dichiarazioni rese dalle persone informate sui fatti nel corso dell’audizione dinanzi al Procuratore generale o in sede di investigazioni difensive ovvero il verbale dell’interrogatorio dell’incolpato. L’art. 19, comma 1, stabilisce che incolpato deve essere sentito per ultimo. Si riconosce, però, in ossequio alla regola di cui all’art. 494 c.p.p., la facoltà per l’incolpato di rendere dichiarazioni spontanee in ogni stato del dibattimento.
Terminata l’istruttoria dibattimentale ha luogo la discussione secondo le cadenze codicistiche e la decisione è deliberata dal collegio in camera di consiglio, a cui segue, poi, la lettura del dispositivo in udienza.
Le deliberazioni sono prese a maggioranza dei voti, è consentita l’espressione documentata del dissenso e, in caso di parità, prevale la soluzione più favorevole all’incolpato (art. 6, ultimo comma, l. n. 195 del 1958), a differenza di quanto stabilito dal R.I. per le delibere consiliari del CSM in cui prevale il voto del Vicepresidente.
La decisione assume la forma della sentenza, salvi i casi in cui il codice di rito preveda l’adozione della forma dell’ordinanza (ad es. in conseguenza della declaratoria di nullità a cui segua la regressione del procedimento).
La motivazione della sentenza deve essere completa e, al contempo sintetica, rappresentando «la precondizione per la formulazione dei motivi di impugnazione specifici che obbligano la parte a confrontarsi, ai fini della loro articolazione, con le argomentazioni del giudice disciplinare»[64]. Alla sentenza disciplinare, stante il richiamo alle norme del codice di rito, è applicabile il procedimento di correzione dell’errore materiale[65].
In caso di condanna la Sezione disciplinare infligge una delle sanzioni previste dalla sezione II del decreto legislativo a cui può aggiungersi la sanzione amministrative accessoria del trasferimento d’ufficio nei casi stabiliti (sulle sanzioni vedi oltre capitolo 2).
Se non è raggiunta prova sufficiente, il comma 2 dell’art. 19, prevede che la Sezione disciplinare dichiara «esclusa la sussistenza dell’addebito».
Costituisce, tuttavia, prassi consiliare adattare le formule assolutorie in ragione dei motivi che hanno portato ad escludere l’addebito, siano essi di merito ovvero di rito[66]. Si pensi, infatti, alle ipotesi di proscioglimento per scarsa rilevanza del fatto ovvero di non doversi procedere per intervenuta decadenza dall’azione disciplinare ovvero nei casi in cui si pervenga all’estinzione del procedimento per cessazione dell’appartenenza del magistrato all’ordine giudiziario[67].
Con particolare riguardo a tale ultima ipotesi, costituisce principio generale quello secondo cui la cessazione dell’appartenenza del magistrato dall’ordine giudiziario determina, in difetto della ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 129 c.p.p., l’estinzione del giudizio disciplinare per cessata materia del contendere, anche laddove il procedimento disciplinare sia già instaurato e sia intervenuta anche una condanna nel merito, ancorché soggetta ad impugnazione[68].
Vi sono, però dei casi, in cui sia l’incolpato che l’Amministrazione possano avere interesse alla prosecuzione del giudizio, in quanto l’accertamento disciplinare può assumere rilievo ai fini della definizione di questioni inerenti agli aspetti economici della carriere del magistrato. Emblematico a detti fini è il caso del magistrato che, nel corso del procedimento disciplinare, sia stato sospeso in via cautelare dalle funzioni o dalla stipendio. La definizione del merito della vicenda disciplinare consente di stabilire o meno se l’Amministrazione dovrà provvedere alla ricostruzione della carriera economica del magistrato. Mentre la condanna preclude al magistrato la restitutio in integrum, l’assoluzione, invece, gli consente di recuperare il periodo della sospensione ai fini del trattamento giuridico ed economico, nonché previdenziale[69]. A conferma di tale ricostruzione depone l’orientamento della Sezione disciplinare, secondo cui la cessazione dell’appartenenza del magistrato all’Ordine giudiziario, sopravvenuta rispetto all’avvio del procedimento disciplinare, ne impone la definizione in rito, per il venir meno dell’interesse alla prosecuzione del giudizio disciplinare, salvo che le condotte ascritte all’incolpato siano state oggetto di sospensione cautelare (obbligatoria e/o facoltativa) ex art. 21 e 22 del decreto legislativo, permanendo l’interesse di entrambe le parti e certamente dell’Amministrazione pubblica alla prosecuzione del giudizio [70].
Si è, invece, escluso che dia luogo ad un’ipotesi di “cessata materia del contendere” il transito dell’incolpato alla magistratura speciale tributaria, disposto ai sensi dell’art. 1 della l. n. 130 del 2022, in quanto inidoneo a determinare l’estinzione del potere e dell’azione disciplinare, poiché essendo privo del carattere di definitività, non fa venir meno l’interesse dell’amministrazione all’accertamento della responsabilità, che potrebbe assumere rilievo in caso di successiva riammissione nei ruoli della magistratura ordinaria[71]. Si tratta di un principio estensibile anche agli analoghi casi in cui vi sia stato il transito dell’incolpato nelle magistratura amministrative.
Comporta, invece, sempre l’estinzione del procedimento il sopravvenuto decesso del magistrato incolpato che opera quale causa generale di improcedibilità dell’azione disciplinare[72].
La motivazione della sentenza è depositata nella segreteria della Sezione disciplinare entro il termine (ordinatorio) di trenta giorni dalla deliberazione[73].
La Sezione disciplinare, ai sensi dell’art. 521, comma 1, c.p.p., può dare ai fatti una definizione giuridica diversa da quella enunciata nell’incolpazione, purché essi non siano radicalmente immutati nei loro elementi essenziali rispetto all’accusa originaria, altrimenti violando il principio della correlazione tra l’addebito e la decisione. Inoltre, non può l’introdurre elementi eterogenei rispetto ai quali non sia stata data all’incolpato la possibilità di difendersi adeguatamente in giudizio[74].
Ai fini della verifica della diversità del fatto, l’indagine non solo andrà condotta con riguardo agli elementi strutturali della fattispecie, ma anche verificando che rispetto a quanto ritenuto in sentenza all’incolpato sia stato assicurato il contraddittorio sul contenuto dell’addebito ed il pieno esercizio del diritto di difesa[75].
Anche il giudizio dibattimentale, al pari delle altre fasi del procedimento disciplinare, deve concludersi entro stringenti termini decadenziali.
L’art. 15, comma 2, stabilisce, infatti, che la Sezione disciplinare è tenuta a pronunciarsi nel termine di due anni dalla richiesta di fissazione dell’udienza di discussione. Il dies a quem va individuato nella pronuncia del dispositivo e non in quello del deposito delle motivazioni, dovendosi fare riferimento al momento certo in cui la decisione è adottata. In caso di inosservanza del termine si verifica l’estinzione del procedimento che va dichiarata con sentenza di non doversi procedere, avente natura processuale.
Permane la facoltà dell’incolpato di rinunziare alla decadenza chiedendo che il processo prosegua, a norma del comma 7 dell’art. 15[76].
A norma dell’art. 19, comma 3, i provvedimenti adottati dalla Sezione disciplinare sono comunicati al Ministro della giustizia nell’ipotesi in cui egli abbia promosso l’azione disciplinare, ovvero richiesto l’integrazione o la modificazione della contestazione, con invio di copia integrale, anche ai fini della decorrenza dei termini per la proposizione del ricorso alle sezioni unite della Corte di cassazione[77]. Il Ministro può richiedere copia degli atti del procedimento.
Infine, si ritiene che la Sezione disciplinare possa disporre, ai sensi dell’art. 363-bis c.p.c., introdotto dalla riforma Cartabia, il rinvio pregiudiziale alle Sezioni unite della Corte di cassazione, allorché si presenti la necessità di risolvere una questione di diritto, la cui soluzione sia necessaria alla decisione, che non sia stata ancora risolta dalla Corte di cassazione, presenti gravi difficoltà interpretative e sia suscettibile di porsi in numerosi giudizi. In tal caso, si fa leva sulla natura giurisdizionale del procedimento e sulla natura di merito del giudizio che si svolge dinanzi alla Sezione disciplinare[78].
8. L’impugnazione delle decisioni della Sezione disciplinare
Le decisioni della Sezione disciplinare possono essere impugnate, nei termini e con le forme previste dal codice di procedura penale, dinanzi alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, mentre la sentenza divenuta irrevocabile può essere soggetta comunque a revisione[79].
L’art. 24 del decreto legislativo stabilisce, infatti, che l’incolpato, il Ministro della giustizia e il Procuratore generale possono proporre, contro i provvedimenti in materia di sospensione di cui agli artt. 21 e 22 (si tratta dei casi in cui nelle more del procedimento venga disposta con ordinanza la sospensione cautelare obbligatoria o facoltativa dell’incolpato dallo stipendio, mediante il collocamento fuori dal ruolo organico della magistratura) e contro le sentenze della Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, ricorso per cassazione, nei termini e con le forme previsti dal codice di procedura penale[80]. Nei confronti dei provvedimenti in materia di sospensione il ricorso non ha effetto sospensivo del provvedimento impugnato.
Benché la disposizione in commento non comprenda nell’alveo dei provvedimenti cautelari impugnabili quello di trasferimento provvisorio ad altra sede o di destinazione ad altre funzioni di cui all’art. 13, comma 2, del decreto legislativo, le Sezioni unite ne hanno affermato la impugnabilità stante l’assimilazione, sul piano della eadem ratio, con gli altri provvedimenti cautelari specificamente richiamati, così evitandosi possibili disparità di trattamento e ricadute irragionevoli sul piano interpretativo[81].
L’impugnazione del Ministro della giustizia deve ritenersi circoscritta ai casi in cui vi abbia interesse, ossia abbia promosso l’azione disciplinare ovvero sia “intervenuto” nel procedimento con le modalità in precedenza evidenziate. Non condivisibile, infatti, appare l’opinione di autorevole dottrina che, invece, tende a riconoscere al Ministro della giustizia un potere sistematico e diffuso di impugnazione che fa leva sul riconoscimento costituzionale della titolarità dell’azione. Tale prerogativa certamente fonda la legittimazione ad impugnare, alla quale, però, deve accompagnarsi anche l’esistenza, a pena di inammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 591, comma 1, lett. a) c.p.p., di un interesse di carattere concreto ed attuale che non pare possa ricavarsi dal fatto che abbia “implicitamente” assentito al promuovimento dell’azione disciplinare da parte del Procuratore generale.
Quanto alla decorrenza dei termini per impugnare, troverà applicazione l’art. 585 c.p.p., anche se, riguardo alle sentenze, con esclusione di quello di 15 gg. stabilito dalla lett. a) nel caso previsto dall’art. 544, comma 2, tenuto conto che il termine ordinario di giorni 15 stabilito per le sentenze penali è elevato, dall’art. 19, comma 2, a giorni 30 per quelle disciplinari.
Il richiamo alle norme del codice di procedura penale con riguardo alle forme e ai termini dell’impugnazione comporta, anzitutto, che la difesa dell’incolpato deve essere assunta – a pena di inammissibilità del ricorso – da un avvocato iscritto nell’albo speciale della Corte di cassazione, il quale, previo conferimento di apposita procura rilasciata in data successiva alla sentenza impugnata,deve sottoscrivere il ricorso, le memorie e gli eventuali motivi nuovi. Laddove, però, l’incolpato sia stato assistito nella fase di merito da un avvocato del libero foro che risulti iscritto all’albo speciale, questi potrà prestare in continuità l’assistenza tecnica anche per la fase di legittimità laddove riceva specifico mandato.
Quanto al Procuratore generale si ritiene che la presenza di una disciplina speciale precluda l’applicazione della disposizione dell’art. 570 c.p.p. che legittima all’impugnazione anche il rappresentante del pubblico ministero che ha rassegnato le conclusioni dinanzi alla Sezione disciplinare, occorrendo sul punto una delega del Procuratore generale.
Dalla formulazione delle diverse disposizioni dettate in materia, le Sezioni unite hanno ritenuto che l’art. 24 abbia introdotto un sistema c.d. bifasico per l’instaurazione e la decisione del giudizio di legittimità in materia disciplinare assoggettando il ricorso alle forme ed ai termini previsti dal codice di procedura penale – al duplice fine di rendere più celere la fase introduttiva e di assicurare la compatibilità dei motivi di gravame con la disciplina di un procedimento che, nella fase di merito, è regolato dalle norme del predetto codice – e la fase della decisione al rito civile, in coerenza con l’attribuzione della competenza alle Sezioni unite civili e con l’oggetto della materia su cui la sentenza impugnata della Sezione disciplinare verte, venendo in rilievo sanzioni (quelle disciplinari, per l’appunto) ritenute tradizionalmente estranee alla materia penale[82].
Resta, di conseguenza, esclusa, in tale fase, la disciplina del processo civile, che pone invece a carico del ricorrente l’onere della notificazione dell’impugnazione alle controparti, e del suo deposito, e, specularmente, a carico di queste ultime, quello della notificazione e del deposito del controricorso[83].
Ciò comporta che il momento che segna l’inizio della fase del giudizio in cui trovano applicazione le norme del Codice di procedura civile è quello in cui il ricorso perviene alle Sezioni unite. Da questo momento in poi, dunque, trovano applicazione, tra le altre, le disposizioni di cui agli artt. 372, 377, 378 e 379 c.p.c. che attengono propriamente all’esercizio dei diritti della difesa nello svolgimento del giudizio di legittimità civile[84].
Con riferimento alla tipologia dei vizi denunciati occorre, pertanto, fare riferimento all’art. 606 c.p.p.
Quanto al vizio di cui alla lett. b) del comma 1 dell’art. 606 (“inosservanza o erronea applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche di cui si deve tenere conto nell’applicazione della legge penale”), il riferimento è agli errores in iudicando, derivanti dalla violazione delle norme di carattere sostanziale che caratterizzano il procedimento disciplinare (ad es. in materia di tipizzazione degli illeciti) o di altre norme extra-disciplinari di cui si debba tenere conto nell’applicazione della prima poiché ne integrano il precetto (si pensi alle circolari o delibere del CSM in materia di assunzione di incarichi extra-giudiziari, ovvero alle disposizioni del codice di rito che governano la scadenza dei termini di custodia cautelare). Il vizio potrà anche involgere direttamente disposizioni aventi carattere penale laddove l’illecito disciplinare sia conseguente a reato.
Quanto al vizio di cui alla lett. c) del comma 1 dell’art. 606 c.p.p. (“inosservanza di norma processuali stabilite a pena di nullità, di inutilizzabilità, di inammissibilità e di decadenza”), la deduzione del c.d. error in procedendo consente alla Corte di cassazione l’esame pieno e diretto degli atti processuali in quanto, in tale ipotesi, è giudice del “fatto processuale” (si tratta, pur sempre, però, di una cognizione “sugli atti” e attivabile nei modi e termini dettati dalle stesse norme processuali) [85].
Il vizio processuale denunciato si deve sostanziare «nel compimento di un’attività deviante rispetto ad un modello legale rigorosamente prescritto dal Legislatore», con esclusione, pertanto, dei casi in cui «lo stesso Legislatore abbia conferito al giudice di merito il potere di operare nel processo scelte discrezionali»[86].
Ciò che si riscontra in situazioni (come ad es.: disporre o meno una consulenza tecnica; valutare la rilevanza dei mezzi di prova richiesti dalla parte; valutare l’indispensabilità dei documenti prodotti per la prima volta in appello) «nelle quali la decisione si riferisce, certo, ad un’attività processuale, ma è intrinsecamente ed inscindibilmente intrecciata con una valutazione complessiva dei dati già acquisiti in causa ed, in definitiva, della sostanza stessa della lite”. Situazioni, dunque, che possono essere portate all’esame della Corte di cassazione “solo per eventuali vizi della motivazione che le ha giustificate, senza che a detta Corte sia consentito sostituirsi al giudice del merito nel compierle».
Quanto alla denuncia del vizio di mancata assunzione di prova decisiva, ex art. 606, comma 1, lett. d), c.p.p., occorre precisare che la “decisività” deve caratterizzare la prova che, confrontata con le argomentazioni contenute nella motivazione, si riveli tale che, ove esperita, avrebbe sicuramente determinato una diversa pronuncia ovvero quella che, non assunta o non valutata, vizia la sentenza intaccandone la struttura portante[87].
Pertanto, la prova “decisiva”, che non è stata assunta in sede di giudizio di merito, deve avere ad oggetto un fatto certo nel suo accadimento e non può consistere in un mezzo di tipo dichiarativo, il cui risultato è destinato ad essere vagliato per effettuare un confronto con gli altri elementi di prova acquisiti al fine di prospettare l’ipotesi di un astratto quadro storico valutativo favorevole al ricorrente[88].
In riferimento, poi, alla denuncia del vizio di mancanza, contraddittorietà e illogicità della motivazione, ex art. 606, comma 1, lett. e), c.p.p., vanno distinte, in sintesi, le tre forme nelle quali esso si può manifestare.
La mancanza di motivazione si risolve nell’assenza di argomentazioni necessarie al fine di rendere evidente l’intero iter logico seguito dal giudice di merito, sì da non consentirne una verifica, ovvero nell’omesso l’esame del punto, decisivo, sottoposto all’analisi del giudice[89].
Nel più generale concetto di assenza di motivazione è, poi, ricondotto il vizio di motivazione apparente della sentenza, ravvisabile soltanto quando l’argomentazione sia del tutto avulsa dalle risultanze processuali o si avvalga di affermazioni di puro genere o di asserzioni apodittiche o di proposizioni prive di efficacia dimostrativa. Si tratta dei casi in cui il ragionamento espresso dal giudice a sostegno della decisione adottata è soltanto fittizio e, perciò, sostanzialmente inesistente[90].
La motivazione è, invece, manifestamente illogica nel caso in cui vi sia una frattura logica evidente tra una premessa, o più premesse, nel caso di sillogismo, e le conseguenze che se ne traggono.
È, altresì, contraddittoria allorquando non siano conciliabili tra loro le considerazioni logico-giuridiche in ordine ad uno stesso fatto o ad un complesso di fatti o vi sia disarmonia tra la parte motiva e la parte dispositiva della sentenza, ovvero nella stessa si manifestino dubbi che non consentano di determinare quale delle due o più ipotesi formulate dal giudice – conducenti ad esiti diversi – siano state poste a base del suo convincimento[91].
I codificati vizi della motivazione devono cadere su aspetti essenziali, tali da imporre una diversa conclusione del processo, non potendo reputarsi ammissibili quelle censure che aggrediscono la persuasività, l’inadeguatezza, la mancanza di rigore o di puntualità, la stessa illogicità quando non manifesta, così come quelle che sollecitano una differente comparazione dei significati probatori da attribuire alle diverse prove o evidenziano ragioni in fatto per giungere a conclusioni differenti sui punti dell’attendibilità, della credibilità, dello spessore della valenza probatoria del singolo elemento, ovvero prospettano alla Corte la rilettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione impugnata e l’autonoma adozione di nuovi e diversi parametri di ricostruzione e valutazione dei fatti, indicati dal ricorrente come maggiormente plausibili o dotati di una migliore capacità esplicativa rispetto a quelli adottati dal giudice del merito[92].
E, in tale prospettiva, si è ribadito che il ruolo della Corte non è quello di stabilire se la decisione di merito proponga la migliore ricostruzione dei fatti, ma è quello di “verificare se il giudice di merito abbia esaminato gli elementi e le deduzioni posti a sua disposizione e abbia fatto corretto uso di regole logiche, massime d’esperienza e criteri legali di valutazione, sì da offrire razionale spiegazione dell’opzione decisionale fatta rispetto alle diverse tesi difensive”[93].
Le Sezioni unite civili si sono, poi, uniformate ai principi espressi dalla giurisprudenza penale, nella parte in cui – estendendo l’art. 606, comma 1, lett. e)c.p.p. il vizio di motivazione anche agli altri atti del processo specificamente indicati nei motivi di gravame – ritengono denunciabile il vizio di «travisamento della prova», che consiste nell’utilizzazione di un’informazione inesistente o nell’omessa valutazione della prova esistente agli atti e che abbia portata decisiva nell’inficiare la tenuta logica e l’intera coerenza della motivazione[94].
Infine, giova rammentare che è irrilevante il vizio di (omessa, insufficiente o contraddittoria) motivazione su questione di diritto e non di fatto, giacché a tale difetto o incongruenza, là dove la soluzione adottata dal giudice di merito sia corretta sotto il profilo strettamente giuridico, può comunque porre rimedio, ai sensi dell’art. 619 c.p.p., la Corte di cassazione quale giudice di legittimità [95].
Il rito civile caratterizza anche le formule terminative del giudizio che, pertanto, potrà concludersi con una pronunzia id inammissibilità o di rigetto del ricorso, ovvero con una decisione di cassazione con rinvio nel caso di violazione di legge, quando sia necessario un accertamento di fatto, o nel caso di vizio di motivazione; con una pronunzia nel merito, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., nel caso di violazione di legge, quando non siano necessari ulteriori accertamenti di fatto.
Resta fermo anche per la materia disciplinare il principio affermato dall’art. 568, comma 4, c.p.p. secondo cui per proporre il ricorso per cassazione è necessario avervi interesse.
Al riguardo, va segnalato che le Sezioni unite civili – mutando il precedente orientamento che riteneva l’irrilevanza del fatto elemento costitutivo dell’illecito – ritengono impugnabile l’assoluzione con la formula di cui all’art. 3-bis del decreto legislativo, non potendosi escludere che da tale pronuncia possa derivare un effetto svantaggioso per il magistrato assolto, al fine di ottenere una pronuncia, totalmente liberatoria, di esclusione dell’addebito per insussistenza del fatto o perché il fatto non è a lui attribuibile[96].
Si esclude, invece, che permanga l’interesse del magistrato a ricorrere allorché sia nelle more cessato dal servizio, in quanto l’esistenza del rapporto di impiego costituisce il presupposto dell’esercizio del potere disciplinare. Controverso, invece, è l’interesse dell’incolpato alla prosecuzione del giudizio per regolare gli effetti economici dell’accertamento di responsabilità sul rapporto di servizio allorché nelle more del procedimento siano state adottate misure cautelari dalla sospensione dal servizio e dallo stipendio[97].
9. La decisione delle S.U.
L’art. 24, comma 2, prevede che la Corte di cassazione decide a Sezioni unite civili, entro sei mesi dalla data di proposizione del ricorso[98]. Il termine, però, non è assistito da una sanzione di estinzione del procedimento ed ha, dunque, natura ordinatoria a differenza del termine di due anni previsto per la decisione della Sezione disciplinare[99].
Quanto alle forme del procedimento, ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., il primo presidente, quando ravvisa l’inammissibilità, l’improcedibilità o la manifesta infondatezza del ricorso, potrà formulare una sintetica proposta di definizione del giudizio, da comunicarsi ai difensori dele parti. In tal caso, la parte ricorrente potrà chiedere la decisione; in mancanza della richiesta, il ricorso si intenderà rinunciato e la Corte dichiarerà l’estinzione del giudizio. Altrimenti, si seguirà il rito della pubblica udienza quando la questione di diritto è di particolare rilevanza ovvero in camera di consiglio col rito cartolare quando ricorrano i casi indicati dal secondo comma dell’art. 375 c.p.c., ossia quando riconoscono di dover dichiarare l’inammissibilità del ricorso ovvero la sua manifesta fondatezza o infondatezza[100].
Se si è proceduto in udienza pubblica, le Sezioni unite, terminata la discussione della causa, deliberano, nella stessa seduta, con sentenza, la quale deve essere depositata nei novanta giorni successivi (art. 380 c.p.c.). Se, invece, si è seguito il rito camerale, l’ordinanza che definisce il giudizio è depositata al termine della camera di consiglio, sempreché il collegio si riservi il deposito nei successivi sessanta giorni (art. 380-bis.1, ultimo comma, c.p.c.).
Riguardo al regime delle spese, il Procuratore generale non può esservi condannato e neppure essere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle stesse, in quanto parte solo in senso formale, essendo un organo propulsore dell’attività giurisdizionale. La disciplina delle spese viene allora in rilievo nei rapporti tra l’incolpato e il Ministro della giustizia. Se il magistrato incolpato è soccombente e il Ministro ha proposto ricorso o ha svolto attività difensiva nel giudizio di cassazione come resistente, le spese vengono liquidate in favore del Ministero.
Quando, viceversa, è il Ministro ad essere soccombente, sono poste a suo carico le spese processuali sostenute dal magistrato incolpato. Un altro adattamento della regola sulle spese riguarda la pronuncia di cassazione con rinvio. In tal caso, la Corte non si avvale della facoltà di rimettere la pronuncia sulle spese del giudizio di cassazione alla Sezione disciplinare come giudice del rinvio, ma provvede essa stessa alla relativa regolamentazione. Un’ultima particolarità concerne la non applicabilità, a carico del magistrato incolpato il cui ricorso per cassazione sia stato rigettato o dichiarato inammissibile, della normativa sul raddoppio del contributo unificato[101].
Contro la sentenza delle Sezioni unite è ammessa l’impugnazione per revocazione nei limiti previsti dall’art. 391-bis c.p.c. (in presenza di un errore percettivo e non valutativo sui fatti, nell’ipotesi in cui la Corte sia giudice del fatto e, in particolare, quando abbia valutato sull’ammissibilità e procedibilità del ricorso)[102], nonché ai sensi dell’art. 391-quater c.p.c. allorché il contenuto della decisione è stato dichiarato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo contrario alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali ovvero ad uno dei suoi Protocolli.
10. Il giudizio di rinvio
Sebbene in tema di giudizio di rinvio il decreto legislativo si limiti a stabilire che il termine per la pronunzia è di un anno «dalla data in cui vengono restituiti gli atti del procedimento dalla Corte di cassazione» (art. 15, comma 6), dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere applicabili le disposizioni del codice di rito penale, stante il richiamo espresso in termini di compatibilità, atteso che l’operatività delle regole del codice di procedura civile, da affermarsi, come detto, per il giudizio di cassazione, non può essere estesa a quello di rinvio il quale integra una fase autonoma, peraltro dinanzi ad un giudice diverso che è quello che ha reso la sentenza cassata[103].
Dal richiamo alle disposizioni del rito penale consegue l’incompatibilità a far parte del collegio giudicante dei componenti della Sezione disciplinare che hanno reso la decisione annullata, l’obbligo di uniformarsi al principio di diritto espresso dalla sentenza di annullamento e ai presupposti di fatto accertati sulla scorta dei quali quel principio è stato affermato, alla natura chiusa del giudizio, con preclusione alle parti di nuove iniziative probatorie non direttamente dipendenti dalla pronuncia delle Sezioni unite, all’adozione della medesima decisione oggetto di annullamento che non sia supportata da argomentazioni differenti da quelle censurate in sede di legittimità ovvero integrando o completando quelle già svolte ovvero ancora procedendo all’assunzione di quelle nuove prove che si sono rese necessarie per conformarsi alle argomentazioni e principi dettati dal giudice di legittimità[104].
Al pari di quanto stabilito per la fase relativa alle indagini e al giudizio, il mancato svolgimento del giudizio di rinvio nel termine di un anno dalla ricezione degli atti determina l’estinzione del procedimento disciplinare, trattandosi di un termine stabilito espressamente a pena di decadenza. Il termine entro cui deve attivato il procedimento di rinvio decorre non dal giorno della deliberazione, ma dalla data del deposito della sentenza di annullamento nella cancelleria della S.C., atteso che solo da tale data la decisione diviene irretrattabile e può essere conosciuta dalle parti[105].
Laddove, invece, il rinvio sia stato determinato per motivi inerenti soltanto al trattamento sanzionatorio, le Sezioni unite potranno corredare la decisione dell’irrevocabilità con riguardo alla sussistenza dell’illecito, così escludendosi alcun rilievo, ex art. 15, comma 2, al successivo tempo trascorso per la celebrazione del giudizio di rinvio ai fini della prescrizione dell’illecito[106].
11. La revisione
L’art. 25 del decreto legislativo ammette, in ogni tempo, la revisione delle sentenze divenute irrevocabili, con le quali è stata applicata una sanzione disciplinare, quando:
a) i fatti posti a fondamento della sentenza risultano incompatibili con quelli accertati in una sentenza penale irrevocabile ovvero in una sentenza di non luogo a procedere non più soggetta ad impugnazione;
b) sono sopravvenuti o si scoprono, dopo la decisione, nuovi elementi di prova, che, soli o uniti a quelli già esaminati nel procedimento disciplinare, dimostrano l’insussistenza dell’illecito;
c) il giudizio di responsabilità e l’applicazione della relativa sanzione sono stati determinati da falsità ovvero da altro reato accertato con sentenza irrevocabile[107].
Gli elementi in base ai quali si chiede la revisione debbono, a pena di inammissibilità della domanda, essere tali da dimostrare che, se accertati, debba essere escluso l’addebito o debba essere applicata una sanzione diversa da quella inflitta se trattasi della rimozione, ovvero se dalla sanzione applicata è conseguito il trasferimento d’ufficio.
L’incompatibilità di cui alla lett. a) deve riguardare i fatti su cui si fondano le diverse sentenze e non le valutazioni degli stessi. Occorre, pertanto, verificare se gli elementi materiali su cui si fonda l’illecito disciplinare, inerenti allo stesso episodio naturalistico, coincidano pedissequamente con quelli che sono stati valutati nel procedimento penale, ponendosi in termini di decisiva interferenza rispetto alle determinazioni assunte dal giudice disciplinare.
Il riferimento alla natura irrevocabile del provvedimento da cui deve originare l’inconciliabilità idonea a fondare l’istanza di revisione comporta che andrà escluso qualunque effetto, a detti fini, al decreto di archiviazione, per sua natura revocabile, ovvero anche alle sentenze in cui è stata dichiarata l’estinzione – per qualunque causa – del reato ovvero il non doversi procedere per mancanza o difetto di procedibilità. A norma dell’art. 4 lett. d) del decreto legislativo, infatti, costituisce illecito disciplinare qualunque reato idoneo a ledere l’immagine del magistrato anche se il reato è estinto per qualsiasi causa o l’azione penale non può essere iniziata o proseguita.
Le nuove prove di cui alla lett. b), in ossequio alla giurisprudenza penale formatasi in materia, si devono intendere non solo quelle sopravvenute alla sentenza definitiva di condanna o scoperte dopo di essa, ma anche quelle non acquisite nel precedente giudizio ovvero acquisite, ma non valutate neppure implicitamente, sempreché non si tratti di prove dichiarate inammissibili o superflue dalla Sezione disciplinare[108].
L’ultima ipotesi riconduce l’interferenza ad un fatto inquinante del giudizio di responsabilità disciplinare riconducibile eziologicamente ad una falsità o ad altro reato. Il riferimento alla sentenza ha portato la dottrina a ritenere sufficiente qualunque provvedimento – non necessariamente di condanna – che abbia accertato la sussistenza del fattore inquinante la decisione disciplinare[109].
La revisione è un mezzo di impugnazione straordinario poiché non soggetto a termini di decadenza, consentendo in ogni tempo di rimuovere, al ricorrere dei casi tassativamente sopra elencati, gli effetti del giudicato. In tal caso, le esigenze di giustizia sostanziale prevalgono rispetto a quelle di certezza dei rapporti giuridici a cui tende il giudicato.
La disposizione ricalca per lo più quella di cui all’art. 630 c.p.p., anche se non richiama quella relativa all’inconciliabilità della pronuncia disciplinare con un giudicato civile o di un giudice speciale e quella della revoca della sentenza civile o amministrativa che abbia deciso una questione pregiudiziale. Ricondotta la “lacuna” ad una scelta consapevole del Legislatore di inconfigurabilità di tali ipotesi nella materia disciplinare, la dottrina ha mosso qualche riserva, soprattutto se si considera che l’art. 15, comma 8, contempla tra i casi di sospensione obbligatoria del procedimento quello in cui, nei casi di cui all’art. 2, comma 1, lett. g) ed h), all’accertamento del fatto costituente illecito disciplinare sia pregiudiziale l’esito di un procedimento civile, penale o amministrativo.
La revisione, nei modi e nei termini stabiliti dai commi 4 e 5, può essere chiesta dal magistrato al quale è stata applicata la sanzione disciplinare o, in caso di morte o di sopravvenuta incapacità di questi, da un suo prossimo congiunto che vi abbia interesse anche soltanto morale, nonché anche dal Ministro della giustizia e dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione, alle condizioni di cui ai commi 1 e 2.
Anche per la revisione disciplinare sono previste due fasi, quella preliminare di carattere rescindente che ha ad oggetto l’ammissibilità dell’istanza e la seconda rescissoria costituita dal vero e proprio giudizio di merito conseguente alla revisione. Laddove l’istanza risulti proposta senza l’osservanza delle formalità di legge, ovvero gli elementi addotti siano privi dell’attitudine a portare al proscioglimento o alla modifica della sanzione ovvero risultino manifestamente infondati, la Sezione disciplinare dichiara inammissibile l’istanza (avverso cui è ammesso ricorso per cassazione alle Sezioni unite civili), altrimenti disporrà il procedersi al giudizio di revisione, al quale si applicheranno le norme stabilite per il procedimento disciplinare.
In caso di accoglimento dell’istanza, la Sezione disciplinare revoca la precedente decisione ed il magistrato assolto ha diritto alla integrale ricostruzione della carriera sotto il profilo giuridico ed economico.
A norma del comma 9, contro la decisione che dichiara inammissibile l’istanza di revisione è ammesso il ricorso alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione. Sebbene il comma 8 dell’art. 25 non riproponga la disposizione dell’art. 24 che in tema di ricorso per cassazione fa riferimento alle norme del codice di procedura penale quanto ai termini e alle forme di proposizione, la dottrina esclude – al fine di dare ingresso alla previsione di due riti differenti e in ragione dell’unitario contesto della materia – che il ricorso per cassazione soggiaccia interamente alle disposizioni del c.p.c. [110] Analogamente si ritiene nel caso di rigetto o accoglimento dell’istanza, stante il richiamo all’applicazione delle disposizioni sul procedimento disciplinare.
12. La revocazione europea.
La riforma Cartabia ha introdotto nel rito civile l’art. 391-quater relativo alla revocazione delle sentenze dichiarate contrarie alla CEDU. La disposizione di nuovo conio consente di impugnare le decisioni passate in giudicato se dichiarate contrarie alla Convenzione a condizione che siano soddisfatte specifiche condizioni.
Si tratta di una previsione che giunge all’esito di un lungo percorso che ha visto più volte la giurisprudenza sollecitare il legislatore perché portasse a compimento il processo di armonizzazione dell’ordinamento processuale civile e amministrativo con il sistema convenzionale.
La Corte costituzionale, infatti, ha sempre dichiarato infondate le questioni di costituzionalità relative all’art. 395 c.p.c.[111], sollevate sulla scia di quanto avvenuto nel processo penale, ove la Consulta, con la pronuncia n. 113 del 2011, dichiarando l’incostituzionalità dell’art. 630 c.p.p. nella parte in cui non ammetteva una diversa ipotesi di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna nel caso di contrarietà alla Convenzione EDU, aveva introdotto l’istituto della c.d. revisione europea, ammettendo la cedevolezza del giudicato laddove la rinnovazione del giudizio risulti necessaria “ai sensi dell’art. 46, paragrafo 1, della CEDU, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo”.
Il legislatore, stante la mancata dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 395 c.p.c., ha scelto di introdurre nel codice di rito un’autonoma fattispecie di revocazione straordinaria disciplinata dal nuovo art. 391-quater c.p.c., dando attuazione all’art. 46 della CEDU che, come sopra ricordato, obbliga gli stati membri a conformarsi alle sentenze definitive della Corte Edu nelle controversie dove sono parti e ad adottare gli strumenti processuali interni che consentono la cosiddetta restituito in integrum in favore del ricorrente, nel caso in cui la violazione del diritto convenzionale accertata dalla Corte Edu sia stata perpetrata dall’autorità giudiziaria.
In particolare, la norma prevede due condizioni (che devono concorrere) quali requisiti di ammissibilità del nuovo mezzo di impugnazione:
– la decisione è revocabile se ha pregiudicato un “diritto di stato della persona”;
– l’equa indennità eventualmente accordata dalla Corte europea ai sensi dell’art. 41 della Convenzione non deve essere idonea a compensare le conseguenze delle violazioni.
Con riferimento alla prima condizione sarà compito degli interpreti e della giurisprudenza stabilire se per la proposizione del nuovo rimedio revocatorio si possa far riferimento alla lesione di tutti i diritti non patrimoniali protetti dalla Convezione o se il riferimento ai “diritti di stato della persona” individui uno specifico sottoinsieme della medesima area, con la conseguenza di rendere ancora più restrittivo il requisito di ammissibilità.
Il regime dell’illecito disciplinare dei magistrati presenta – non diversamente da altri statuti disciplinari – diversi e notevoli profili di intersezione con le garanzie riconosciute dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, in ragione del naturale rapporto di tensione che le sanzioni comminate – contrassegnate da rimarchevoli note di afflittività, tanto sul piano reputazionale, quanto sul piano delle ricadute professionali – manifestano al cospetto dei diritti fondamentali.
Il fatto che l’illecito disciplinare non rientri nel “campo di gioco” della materia penale – a prescindere dalle considerazioni sulle significative note di afflittività che la sanzione disciplinare porta con sé, legate alle conseguenze sul piano reputazionale e professionale, sino a raggiungere, come nel caso della sospensione e della rimozione, notevoli livelli di afflittività – se vale a non rendere applicabili alcune garanzie riferibili al nullun crimen sine lege,non vale a contrassegnare gli illeciti disciplinari come «zona franca» rispetto agli altri imperativi convenzionali in punto di legalità sostanziale e processuale. Con la conseguenza che l’istituto dovrebbe intendersi ammissibile anche con riguardo alla lesione dei diritti di natura non patrimoniale protetti dallo statuto convenzionale.
La seconda condizione richiede che la tutela per equivalente o l’equo indennizzo eventualmente accordati dalla Corte europea per riparare il pregiudizio derivante dall’illecito risultino insufficienti dinnanzi al danno subito e si renda necessario procedere ad una restituito in integrum.
Si ammette, dunque, la cumulabilità dei rimedi (ricorso innanzi alla Corte Edu e successiva revocazione ex 391-quater c.p.c.) qualora l’equo indennizzo riconosciuto all’esito del processo convenzionale non sia in grado di rimuovere totalmente le conseguenze derivanti dalla perpetrata violazione della CEDU o dei relativi Protocolli. Non è data però alcuna indicazione per comprendere quando effettivamente l’indennizzo economico disposto dinnanzi alla Corte Edu possa considerarsi sufficiente a ristorare il danno subito dalla parte. Il rischio è che si lasci un eccessivo margine di discrezionalità al giudice dinnanzi al quale la domanda di revocazione è proposta, che dovrà valutare l’ammissibilità o meno del ricorso senza avere specifici parametri di riferimento.
Secondo quanto disposto all’art. 1, comma 10, lett. c) della legge delega n. 206/2021, sono legittimate a proporre l’azione le parti del processo convenzionale, gli eredi, gli aventi causa delle stesse e il pubblico ministero (cfr. il nuovo art. 397 c.p.c., dove è stato inserito un ultimo comma a mente del quale “Nei casi di cui all’art. 391 quater, la revocazione può essere promossa anche dal procuratore generale presso la Corte di cassazione”).
Il ricorso si propone nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione o, in mancanza, dalla pubblicazione della sentenza della Corte europea dinnanzi allo stesso giudice che ha emesso la sentenza dichiarata dalla Corte di Strasburgo contrastante con la Convenzione e i suoi Protocolli (quasi sicuramente le S.U. civili della Corte di cassazione dal momento che è possibile adire la Corte Edu solo dopo aver esaurito tutti i mezzi di impugnazione interni all’ordinamento nazionale).
Nell’ipotesi in cui venga accolta la domanda di revocazione, il legislatore ha significativamente richiamato il disposto di cui all’art. 391-ter c.p.c., al fine di limitare la fase rescissoria dinanzi alla Corte di cassazione solo nell’ipotesi in cui la nuova decisione sia possibile senza ulteriori accertamenti di fatto.
Giova, peraltro, evidenziare che l’art. 391-quater c.p.c. richiamando solo il secondo comma dell’art. 391-ter c.p.c. e non anche il primo comma, secondo cui la revocazione è proponibile solo avverso le decisioni della Suprema Corte che abbiano deciso nel merito, ammette la proponibilità del nuovo rimedio anche avverso le pronunce di rigetto della Corte di cassazione, a fronte delle quali, invece, la revocazione straordinaria di cui all’art. 395 nn.1, 2, 3, 6 c.p.c. dovrà essere diretta avverso la decisione della Corte d’appello passata in giudicato a seguito del rigetto del ricorso per cassazione.
L’accoglimento della revocazione ex 391-quater c.p.c. proposta avverso una sentenza di rigetto della Suprema Corte comporterà la caducazione ex art 336, comma 2, c.p.c. dell’efficacia di giudicato sostanziale della sentenza di appello sopravvissuta all’originario ricorso per cassazione e la possibilità di dare avvio alla fase rescissoria.
In applicazione del comma 2 dell’art. 391-ter, la Corte di cassazione quando pronuncia la revocazione, decide la causa nel merito qualora non siano necessari ulteriori accertamenti di fatto; altrimenti, pronunciata la revocazione, rinvia la causa alla Sezione disciplinare che ha pronunciato la sentenza cassata.
13. La fase predisciplinare: il potere di archiviazione del Procuratore generale
L’introduzione per il Procuratore generale dell’obbligo di agire ha generato preoccupazioni sul possibile aumento degli esposti, che avrebbe rappresentato, secondo alcuni commentatori, non solo una forma di condizionamento e di pressione sui magistrati (l’avvio del procedimento comporta la comunicazione dell’iniziativa al Ministro della giustizia e al Consiglio superiore della magistratura, nonché la successiva comunicazione all’incolpato tramite il Capo dell’ufficio), ma anche il motivo di un notevole aumento del contenzioso, causato dalla mancanza di filtri contro segnalazioni persecutorie, pretestuose o che si risolvono in una pedissequa trasposizione di censure ridondanti in motivi di impugnazione[112].
Per tali ragioni il Legislatore, aggiungendo il comma 5-bis all’art. 16 del decreto legislativo, ha attribuito un incisivo potere “deflattivo” al Procuratore generale, il quale può adottare un provvedimento di archiviazione diretta quando “il fatto addebitato non costituisce condotta disciplinarmente rilevante ai sensi dell’articolo 3-bis o forma oggetto di denuncia non circostanziata ai sensi dell’articolo 15, comma 1, ultimo periodo, o non rientra in alcuna delle ipotesi previste dagli articoli 2, 3 e 4 oppure se dalle indagini il fatto risulta inesistente o non commesso”.
In altri termini, la disposizione, pur nell’ambito dell’obbligatorietà dell’iniziativa, riconosce al pubblico ministero un importante spazio di valutazione e di accertamento, consentendogli di archiviare autonomamente de plano in quattro diversi casi: quando il fatto, pur ritenuto sussistente, sia giudicato di “scarsa rilevanza” (ipotesi che involge profili valutativi di merito); nell’ipotesi in cui la denuncia non contenga gli elementi costitutivi dell’illecito; qualora la condotta segnalata non rientri tra le fattispecie tipiche previste dal Legislatore e nel caso in cui dalle sommarie indagini svolte il comportamento illegittimo risulti inesistente o non commesso (ad es. a seguito dei chiarimenti forniti dal Capo dell’ufficio ove il magistrato presta servizio). A tali ipotesi va aggiunta anche quella di nuovo conio di cui all’art. 3-ter del decreto legislativo che prevede una speciale causa di estinzione dell’illecito in materia di ritardi nel deposito dei provvedimenti di cui all’art. 2, comma 1, lett. q, quando il magistrato abbia rispettato il piano di smaltimento mirato stabilito dal capo dell’ufficio, ai sensi dell’art. 37-bis d.l. n. 98 del 2011, conv. con modif. nella l. n. 111 del 2011.
Pertanto, la ricezione della notizia di un episodio di eventuale rilievo disciplinare non obbliga il Procuratore generale all’automatico esercizio del potere di impulso, avviando il procedimento disciplinare nei confronti del magistrato, ma può determinare l’apertura della fase c.d. “predisciplinare”, caratterizzata dall’attività di analisi e di verifica della segnalazione, nel corso della quale possono essere svolte sommarie indagini preliminari (art. 15, comma 1), finalizzate a verificare la sussistenza e l’effettiva rilevanza del fatto segnalato ai fini di promuovere l’azione disciplinare (nel termine decadenziale di un anno dalla notizia del fatto o dal momento in cui questa sia divenuta circostanziata)[113].
Si tratta, è bene precisarlo, di una fase preliminare che va distinta da quella successiva che segue alla promozione dell’azione e che dà luogo alla pendenza del procedimento disciplinare nei confronti del magistrato che assume così la veste di incolpato.
Nella fase predisciplinare, infatti, i magistrati della Procura generale non dispongono di quelle prerogative di indagine che sono proprie del procedimento disciplinare che fanno riferimento, in quanto richiamate, a quelle riconosciute dal codice di rito.
Sebbene in questa fase non possa escludersi “un’interlocuzione” tra la Procura generale ed il magistrato, il quale sia risultato destinatario di esposti o segnalazioni, va tuttavia chiarito che non rivestendo il magistrato la qualità di incolpato, l’attività di acquisizione di informazioni ed atti avverrà necessariamente presso i Capi degli uffici, direttamente o per il tramite di quelli di Corte, al solo fine di ottenere chiarimenti ed elementi di valutazione in ordine alle notizie di possibili rilievi disciplinari comunque pervenute al Procuratore generale.
Di conseguenza, le risposte ai chiarimenti che il magistrato rende in tale fase, se ritenute non esaustive ai fine di procedere all’archiviazione, non potranno essere utilizzate a suo carico laddove il Procuratore generale si determini ad esercitare l’azione disciplinare, né potranno essere acquisite in sede dibattimentale dalla Sezione disciplinare senza il consenso delle parti.
Si discute, poi, se nella fase predisciplinare, il magistrato che sia venuto a conoscenza della ricezione di una notizia da parte della Procura generale che lo riguarda, possa presentare una memoria difensiva o avvalersi di un difensore. Soluzione affermativa va riconosciuta all’ipotesi della produzione di memoria con allegata eventualmente documentazione a discarico, fermo restando che la natura sommaria della fase non esige che il Procuratore generale svolga delle vere e proprie indagini, essendo a tale fine deputato il procedimento disciplinare conseguente all’esercizio dell’azione. Peraltro, la documentazione difensiva deve essere necessariamente allegata alla richiesta di chiarimenti che il magistrato avrà ricevuto dal Capo dell’ufficio o di Corte ai quali la Procura generale si è rivolta.
Risposta negativa pare, invece, doversi dare alla possibilità di nominare un difensore, in quanto, per come già osservato nel paragrafo 4, il decreto legislativo prevede che la nomina del difensore segua la formulazione e la comunicazione dell’addebito al magistrato allorché viene promossa l’azione disciplinare (art. 15, comma 4), con conseguente esclusione dell’applicazione delle disposizioni del codice di rito che prevedono la possibilità della nomina del difensore per lo svolgimento di attività di investigazione preventiva ai sensi dell’art. 391-nonies c.p.p.
All’esito di tale procedura, il Procuratore generale ha due possibilità: o “esercita” l’azione, dando avvio alla fase propriamente “disciplinare”, ossia alla formale apertura del procedimento nei confronti del magistrato, così descritta nelle pagine precedenti; oppure, sussistendone le condizioni, può adottare il provvedimento di cui all’art. 16, comma 5-bis.
La scelta di procedere all’archiviazione è sottratta al filtro della Sezione disciplinare ed è sottoposta al solo vaglio – eventualmente propulsivo – del Ministro della giustizia a cui il provvedimento deve essere sempre comunicato[114].
In particolare, la Sezione disciplinare non conosce l’atto con cui il Procuratore generale archivia de plano il procedimento, poiché si tratta di un provvedimento che viene adottato in una fase antecedente al promovimento dell’azione, a differenza di quanto previsto nell’ipotesi di richiesta di non luogo a procedere avanzata nella fase successiva all’esercizio dell’azione disciplinare che richiede, invece, un sindacato della Sezione disciplinare che può anche discostarsi dalla richiesta del Procuratore generale.
Parimenti, non vi è alcun obbligo di comunicazione al magistrato interessato, non avendo questi assunto la veste formale di incolpato, né tantomeno all’esponente (in relazione alla tematica relativa al diritto di accesso, vedi oltre par. 16).
È, invece, stabilito l’obbligo, in capo al pubblico ministero, di comunicare il provvedimento di archiviazione al Ministro della giustizia, il quale, entro dieci giorni dalla comunicazione, può chiedere la trasmissione della copia degli atti e, se di contrario avviso, nei sessanta successivi, può dare avvio alla fase disciplinare chiedendo direttamente alla Sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando l’imputazione.
L’opposizione del Ministro della giustizia non restituisce il procedimento alla fase istruttoria, così demandandosi alla sola fase dibattimentale l’eventuale acquisizione di elementi a favore dell’incolpato, il quale, non avendo potuto svolgere le sue difese in sede di indagine disciplinare, si trova al cospetto di un procedimento meno garantito[115].
Scaduto il termine di giorni sessanta senza che il Ministro abbia avanzato richiesta di fissazione dell’udienza di discussione, il provvedimento di archiviazione acquista efficacia.
Per completezza va sottolineato che secondo parte della dottrina, il cui orientamento ha trovato avallo in una pronuncia delle S.U.[116], è possibile per il Procuratore generale procedere all’archiviazione anche dopo l’esercizio dell’azione disciplinare, senza dunque dover investire della richiesta la Sezione disciplinare. In realtà, sebbene l’archiviazione del Procuratore generale rinvenga la sua disciplina nell’ambito dell’art. 16 del decreto legislativo dedicato alle “indagini nel procedimento disciplinare” – che, come noto, presuppongono l’esercizio dell’azione e la formulazione dell’incolpazione – e tra le ipotesi di archiviazione preveda anche quella in cui il fatto “dalle indagini svolte” risulti inesistente o non commesso, è pur vero che il successivo art. 17, relativo alla chiusura delle indagini, non prevede affatto una tale opzione (archiviazione o richiesta i non luogo a procedere), circoscrivendo le determinazioni del Procuratore generale alla richiesta di non luogo a procedere o di fissazione dell’udienza disciplinare[117].
Del resto, il rinvio al codice di rito – che la pronuncia sopra menzionata opera al fine di distinguere le ipotesi di archiviazione rispetto a quelle oggetto della “sentenza di non luogo a procedere” – se certamente si rivela utile per tracciare una linea di confine tra le due ipotesi, lascia aperto il problema legato alla natura e ai presupposti dei due provvedimenti, quello di archiviazione che precede l’esercizio dell’azione penale e la sentenza di non luogo a procedere che presuppone, invece, che il pubblico ministero abbia esercitato l’azione penale e demandato alla potestà decisoria del giudice per l’udienza preliminare.
In ogni caso, tale pronuncia (che non annovera ulteriori seguiti) non ha inciso sul modus procedendi del Procuratore generale, il quale in tutti i casi in cui conclude per l’insussistenza dell’addebito, anche ai sensi dell’art. 3-bis, opta per la richiesta di non luogo a procedere.
Per completezza va poi evidenziato che, in alternativa al provvedimento di archiviazione, può esservi la cestinazione diretta della notizia, senza farsi luogo all’apertura della fase predisciplinare e ai relativi adempimenti (non si procederà, pertanto, all’iscrizione della notizia), allorché questa risulti del tutto generica, priva di senso, sia costituita da un anonimo non circostanziato o abbia provenienza incerta. A tale ultimo proposito, con ordine di servizio n. 34 del 2020, si procede all’archiviazione de plano allorché la denuncia dei privati sia inoltrata alla Procura generale a mezzo di posta elettronica non certificata.
Al Procuratore generale è riconosciuto un potere motivato di revoca del provvedimento, dettato dalla necessità di svolgere nuovi accertamenti che potrebbero determinare l’esercizio dell’azione disciplinare ovvero dalla sopravvenienza di nuove acquisizioni.
Controverso, invece, è se la revoca sia consentita in conseguenza di una nuova e diversa valutazione degli stessi fatti in assenza di alcun elemento di novità[118]. L’orientamento prevalente esige un quid novi, ossia la presenza di elementi sopravvenuti o comunque non valutati al momento dell’archiviazione, sempreché, si aggiunge, non sia decorso il termine annuale di decadenza stabilito dal primo comma dell’art. 15 del decreto legislativo[119].
La revoca resta comunque soggetta all’obbligo di motivazione, essendo necessario esplicitare le ragioni che giustificano la nuova determinazione.
14. L’azione disciplinare del Ministro della giustizia
Si è già evidenziato che l’art. 107, comma 2, della Costituzione attribuisce al Ministro della giustizia la facoltà di promuovere l’azione disciplinare. La discrezionalità riconosciuta al Ministro della giustizia, «sebbene possa riposare anche su ragioni politiche»[120], va ristretta in un ambito ove operano precisi criteri di orientamento di origine costituzionale, quali quelli rappresentati dagli articoli 97, 101, comma 2 e 111 della Costituzione, al fine di assicurarne il ragionevole esercizio[121].
Si tratta di una scelta che viene ricondotta all’esigenza di non rendere la magistratura un corpo del tutto isolato dal potere legislativo e da quello esecutivo, istituendo un ineliminabile elemento di raccordo con tali poteri. Al riguardo, si è osservato come l’attribuzione al Ministro della giustizia della facoltà di promuovere l’azione disciplinare «risponda alla necessità di bilanciare in qualche modo l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, rispetto a possibili prevaricazioni dell’ordine giudiziario e di ricondurre comunque al potere politico la responsabilità di eventuali abusi».
Non è questa la sede per soffermarsi sul confine tra il riconoscimento di un potere di vigilanza attribuito al Ministro della giustizia (si rammenti che il R.d.lgs. n. 511 del 1946 stabilisce che «il Ministro della giustizia esercita l’alta sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico ministero») con gli ambiti costituzionali segnati dall’indipendenza della magistratura e dall’autogoverno affidato al Consiglio superiore della magistratura.
Ai fini del presente lavoro si evidenzieranno, invece, gli ambiti di intervento del Ministro della giustizia nel procedimento disciplinare e gli aspetti che attengono all’organizzazione dell’attività di supporto all’iniziativa disciplinare che a tale organo compete.
Gli interventi del Ministro nel sistema disciplinare possono così riassumersi:
a) esercizio dell’azione disciplinare.
Il Ministro della giustizia è destinatario, al pari del Procuratore generale presso la Corte di cassazione, di notizie che possono assumere rilievo disciplinare, costituite da esposti o denunzie di privati, informative dell’autorità giudiziaria penale, notizie di stampa, segnalazioni degli ispettori al capo dell’Ispettorato in esito ad ispezioni ed inchieste; segnalazioni dei capi degli uffici giudiziari (art. 2 lett. «dd» l. n. 109 del 2006); interpellanze o interrogazioni parlamentari. Pertanto, anche dinanzi al Ministro può svolgersi una fase predisciplinare di carattere amministrativo che segue l’acquisizione della notizia, che coinvolge diverse articolazioni ministeriali, tra cui, in primis, il Gabinetto del Ministro, organo di diretta collaborazione nell’ambito del quale opera il Servizio rapporti con il CSM, del quale il Ministro si avvale (anche) per l’esercizio delle sue prerogative nelle materie disciplinari.
E’, infatti, il Gabinetto che concretamente rassegna le sue valutazioni sulle proposte che pervengono dagli altri organi ministeriali deputati a svolgere accertamenti o titolari di prerogative dal cui esercizio può derivare l’acquisizione di notizie di rilievo disciplinare: l’Ispettorato generale – disciplinato, nell’organizzazione e nel funzionamento, dalla l. n. 1311 del 1962 e d.p.c.m. n. 100 del 2019 – anch’esso organo di diretta collaborazione, dotato di autonomia e neutralità, nonché di competenze funzionali e di supporto non solo all’attività del Ministero ma anche del CSM (art. 8 l. n. 195 del 1958), il quale svolge di propria iniziativa ispezioni ordinarie sugli uffici giudiziari ovvero su specifico mandato del Ministro ispezioni mirate o inchieste[122]; la Direzione generale dei Magistrati, struttura che svolge funzioni di amministrazione attiva (facente parte del Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria e dei servizi) e di supporto tecnico nella valutazione della vicenda disciplinare (art. 5 d.p.c.m. n. 84 del 2015).
Quanto alla tipologia degli accertamenti istruttori, trattandosi di fase predisciplinare ed amministrativa, consisteranno il più delle volte nell’acquisizione di informazioni dai capi di corte che potranno eventualmente “coinvolgere” il magistrato interessato richiesto di fornire chiarimenti al riguardo. Sul punto è bene ribadire, però, che in considerazione della natura della fase, l’intervento del magistrato è solo eventuale e l’interlocuzione resta sempre tra Ministero e capo di corte o dell’ufficio destinatario della richiesta di notizie.
All’esito, l’articolazione deputata a svolgere gli accertamenti formula una proposta di archiviazione o di esercizio dell’azione disciplinare, di inchiesta o d’ispezione mirata, che viene inoltrata al Gabinetto del Ministro laddove abbiano proceduto l’Ispettorato generale o la Direzione generale dei magistrati. All’Ufficio di Gabinetto compete, infatti, il coordinamento dell’attività istruttoria, delegare l’una o l’altra articolazione all’accertamento predisciplinare al fine di evitare duplicazioni, esprimere la valutazione finale sull’opportunità dell’esercizio dell’azione disciplinare, fermo restando che il Gabinetto, in un’ottica di maggiore ponderazione della valutazione disciplinare (che tiene conto, come detto, di tutte le sensibilità di cui gli organi coinvolti sono portatori, sia tecnico-giuridiche degli uffici di amministrazione attiva che anche politico istituzionali di quelli di diretta collaborazione), rivolge la richiesta di parere anche all’articolazione che non abbia svolto gli accertamenti, la quale potrebbe ritenere di discostarsi, in tutto o in parte, dalle proposte formulate dall’altra.
Spetta, dunque, al Gabinetto la definizione della procedura. In caso di proposta congiunta di archiviazione sia dell’Ispettorato generale che della Direzione generale dei magistrati, il Capo di Gabinetto, su delega del Ministro, provvede di regola direttamente all’archiviazione con un suo provvedimento[123].
Nel caso, invece, la proposta sia di promuovere l’azione e sia condivisa dal Ministro, compete sempre all’ufficio di Gabinetto la predisposizione e la sottoposizione al Ministro della lettera indirizzata al Procuratore generale della Corte di cassazione con cui il Ministro promuove l’azione disciplinare – a norma degli artt. 107 Cost. e 14, comma 2, del decreto legislativo – contenente l’indicazione sommaria dei fatti disciplinarmente rilevanti, la data in cui la notizia disciplinarmente rilevante è stata acquisita, le norme del decreto legislativo violate, le fonti di conoscenza acquisite e la richiesta di svolgere le indagini ai sensi dell’art. 16 del citato decreto legislativo[124]. Dell’iniziativa disciplinare il Ministro informa poi, con separata nota, il CSM.
Anche per il Ministro vale il termine di decadenza annuale di un anno dalla conoscenza della notizia circostanziata del fatto[125]. Si discute se la piena conoscenza del fatto sia da riferire al solo Ministro oppure anche alle articolazioni ministeriali (non potendosi escludere che un esposto o segnalazione pervenga direttamente all’Ispettorato generale o alla Direzione magistrati titolari di propri indirizzi pec), soprattutto allorché la notizia circostanziata del fatto non sia conseguente alla ricezione di segnalazioni od esposti (in relazione ai quali dovrà aversi riguardo alla data di registrazione sul protocollo in arrivo del Ministero), ma sia contenuta nella relazione ispettiva che, come noto, viene depositata successivamente al momento in cui si è acquisita la disponibilità della notizia (all’esito dell’ispezione), dovendosi procedere alla compiuta elaborazione e valutazione dei dati acquisiti, spesso di notevoli entità[126]. Nel senso da ultimo indicato si sono espresse le Sezioni unite, secondo cui il termine decorre dall’acquisizione di una notizia “circostanziata” di un illecito disciplinare, ovvero dalla conoscenza certa di tutti gli elementi costitutivi dello stesso, da ritenersi di norma acquisita, nel caso in cui la notizia dell’illecito emerga all’esito di ispezione ministeriale, solo con il deposito della relazione ispettiva[127].
L’attribuzione dell’iniziativa in via autonoma al Procuratore generale e al Ministro della giustizia non implica, però, che, laddove uno di essi abbia esercitato l’azione, l’altro debba formalizzare o esplicitare la propria adesione a quell’iniziativa o marcare il momento dal quale intenda esercitare ed esaurire il proprio autonomo potere di promovimento, in quanto, pur nella duplicità della titolarità e nella autonoma decorrenza del termine d’esercizio, l’azione disciplinare mantiene la propria unitarietà, e la previsione di un’autonoma decorrenza del termine per i due diversi soggetti significa soltanto che ognuno di essi conserva per intero il termine che decorre dalla propria conoscenza circostanziata del fatto, indipendentemente dallo spirare dello stesso per l’altro titolare[128]. Pertanto, ai fini della decorrenza del termine indicato, e dell’eventuale decadenza, deve farsi riferimento, per ciascuno dei titolari dell’azione, al momento in cui esso abbia conoscenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito disciplinare[129].
In relazione alla discrezionalità del Ministro, è contemplata anche l’ipotesi che lo stesso, anziché promuovere l’azione, si limiti a segnalare il fatto al Procuratore generale, sottoponendogli, nell’ambito della collaborazione istituzionale, i dati conosciutivi comunque acquisiti. A conferma di ciò depone lo stesso art. 15, comma 1, del decreto legislativo il quale, tra le fonti di conoscenza da cui il Procuratore generale può apprendere la notizia disciplinare, annovera espressamente le segnalazioni del Ministro della giustizia.
b) azione disciplinare proposta dal Procuratore generale.
Nel corso delle indagini del Procuratore generale, il Ministro può chiedere che l’azione disciplinare sia estesa ad altri fatti non necessariamente connessi con quelli per cui si procede (ad es. altri ritardi nel deposito dei provvedimenti; art. 14). Si tratta di un’evenienza che consegue al fatto che dell’esercizio dell’azione disciplinare il Procuratore generale ne deve dare comunicazione al Ministro, il quale, in forza degli atti in suo possesso, può intervenire in senso ampliativo della contestazione. In assenza di disposizioni di segno contrario, la dottrina ritiene che gli ulteriori fatti oggetto di estensione non debbano essere necessariamente collegati (in senso logico o temporale) a quelli delineati nella comunicazione del Procuratore generale (ad es. estensione che riguarda ulteriori ritardi nel deposito delle sentenze), ma anche del tutto svincolati (ad es. aggiunta ad una contestazione per ritardi anche dell’ipotesi di comportamento gravemente scorretto del magistrato, del quale il Ministro ha ricevuto apposita segnalazione), fermo restando il rispetto del termine annuale di decadenza di cui all’art. 15, comma 1[130]. Del resto, trattandosi di estensione ad altri fatti che si verifica “nel corso delle indagini”, il diritto di difesa dell’incolpato sarà assicurato dall’espletamento dell’interrogatorio che dovrà necessariamente tenere conto di tale novum, ferma restando la facoltà di svolgere anche in relazione a tale estensione indagini difensive.
c) archiviazione del Procuratore generale (a conclusione della fase predisciplinare dello stesso Procuratore generale).
Ai sensi dell’art. 15, comma 5-bis, il Ministro può chiedere entro 10 gg. dalla comunicazione del provvedimento gli atti ed entro 60 gg. la fissazione dell’udienza di discussione orale al presidente della Sezione disciplinare, formulando l’incolpazione (art. 16, comma 5- bis). A seguito della richiesta il presidente della Sezione disciplinare fissa l’udienza di discussione, dandone comunicazione con decreto almeno dieci giorni prima al pubblico ministero, all’incolpato, al difensore se già nominato. Sebbene la disposizione in esame non preveda il deposito del fascicolo prima dell’udienza di discussione, deve ritenersi, al fine di salvaguardare il diritto di difesa dell’incolpato e in analogia con quanto avviene allorché è il procuratore generale a chiedere l’udienza, che il Ministro sia tenuto a depositare gli atti delle indagini preliminari di cui ha chiesto copia. Se il Ministro avanza la richiesta di fissazione dell’udienza di discussione orale, il termine annuale di decadenza dall’azione disciplinare è sospeso (art. 16, comma 5-bis). Secondo la dottrina e l’orientamento della Sezione disciplinare, non è precluso al Ministro, sempre nel rispetto dei termini decadenziali sopra indicati, esercitare l’azione disciplinare secondo il modello ordinario, maggiormente garantito per l’incolpato, così prescindendo dall’esercizio dei poteri pur allo stesso concessi dal già menzionato comma 5-bis[131].
d) incolpazione del Procuratore generale (e richiesta di fissazione di udienza).
Entro 20 giorni dalla comunicazione delle determinazioni del Procuratore generale, il Ministro può chiedere un’integrazione della contestazione disciplinare e, in caso di azione promossa dal Ministro, di modificare la contestazione disciplinare, cui provvede il Procuratore generale (art 17, comma 3).
Il potere di integrazione consiste nella contestazione di un ulteriore illecito disciplinare in concorso formale con quello individuato dal Procuratore generale ovvero con l’estensione dell’incolpazione ad altri fatti connessi che “arricchiscono” l’illecito disciplinare individuato dal Procuratore generale (l’ipotesi più frequente è quella relativa alla contestazione di ulteriori ritardi ci cui il Ministro è a conoscenza sulla scorta degli esiti ispettivi)[132]. In tal caso, posto che l’incolpato viene a conoscenza di tale novum al termine delle indagini, il diritto di difesa ne risulta “compromesso”, in quanto sarà circoscritto all’esclusiva sede dibattimentale e alle prerogative difensive che in quella sede saranno articolate, a differenza, invece, dei fatti oggetto dell’incolpazione del Procuratore generale in relazione ai quali è stato interrogato e ha potuto svolgere, per tempo, indagini difensive. Ma sul tema si sono già evidenziate le ragioni che portano la giurisprudenza ad escludere una violazione sia del diritto d difesa che del principio del contraddittorio, facendosi leva sulla diversità della natura e della gravità degli illeciti penali rispetto a quelli disciplinari[133]. Per tale ragione sarà necessario limitare l’ambito di “integrazione” della richiesta del Ministro della giustizia, affinché non sia stravolta la contestazione mossa dalla Procura generale, ferma restando la facoltà del Ministro di promuovere autonomamente l’azione.
La modifica dell’incolpazione, invece, ricorre allorché si dia al fatto una qualificazione giuridica diversa ovvero se ne puntualizzano alcuni aspetti restando sempre nell’ambito della stessa contestazione. Si tratta di un potere di intervento più penetrante rispetto a quello previsto per l’incolpazione formulata dal procuratore generale su sua autonoma iniziativa; ciò è dovuto al fatto che nell’ipotesi di azione disciplinare promossa dal Ministro «si vuole mantenere sino all’ultimo momento in capo al Ministro la paternità e il pieno dominio dell’azione disciplinare»[134]. Peraltro, si ritiene che la modifica dell’incolpazione, quale esercizio del potere disciplinare di cui è titolare il Ministro, vincola il Procuratore generale a dare seguito alla modifica, senza alcun potere di intervento correttivo.
e) richiesta di non luogo a procedere del Procuratore generale.
Il Ministro, entro 10 giorni dalla comunicazione della richiesta, può chiedere gli atti, nell’ipotesi in cui abbia promosso l’azione disciplinare ovvero richiesto l’integrazione della contestazione, e nei 20 giorni successivi può chiedere al presidente della Sezione disciplinare la fissazione dell’udienza di discussione orale, formulando l’incolpazione (art 17, comma 6). Tale prerogativa del Ministro della giustizia deve ritenersi esclusivamente limitata ai casi in cui detto organo sia intervenuto nel procedimento disciplinare, restando, altrimenti, l’iniziativa del Ministro regolata dalle disposizioni di carattere generale, anche con riguardo alla decadenza dalla relativa azione. Va ricordato, infatti, che il Procuratore generale quando esercita l’azione disciplinare è tenuto a darne comunicazione al Ministro della giustizia e al CSM (sono proprio questi due momenti che segnano, anche temporalmente, l’avvio del procedimento). Di conseguenza, se il Ministro della giustizia rispetto a tale iniziativa nulla abbia intrapreso, anche ai fini dell’estensione dell’azione ad altri fatti, rimettendosi alle determinazioni del Procuratore generale, non può “riappropriarsi” di un’azione che non ha direttamente o indirettamente promosso[135].
f) misure cautelari.
Il Ministro della giustizia può avanzare richiesta diretta alla Sezione disciplinare di applicazione di misure cautelari nei casi previsti dagli artt. 21 (sospensione cautelare obbligatoria), 22 (sospensione cautelare facoltativa), 22, comma 1, seconda parte (trasferimento provvisorio ad altro ufficio) e 13, comma 2 (trasferimento ad altra sede o la destinazione ad altre funzioni).
15. Il diritto di accesso
Variamente articolato è il diritto di accesso agli esiti del procedimento disciplinare, dovendosi distinguere la fase cd. predisciplinare da quella che consegue all’esercizio dell’azione disciplinare[136].
Quanto alla fase antecedente all’azione disciplinare, di esclusiva competenza del Procuratore generale, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che, in ragione della natura giurisdizionale del procedimento disciplinare da riconoscersi anche alla fase che precede la formulazione dell’incolpazione ovvero dell’archiviazione della notizia, ne restano riservati gli atti[137].
E’ stato ribadito, in particolare, che tale caratterizzazione «connota anche la fase preliminare, in quanto segmento del procedimento disciplinare preordinato alla verifica dei presupposti dell’azione disciplinare stessa, ma anche all’accertamento dell’esistenza di un illecito che, se di scarsa rilevanza (ai sensi dell’art. 3-bis del d.lgs. 109/2006) ne legittima la definizione con un provvedimento di archiviazione, quale esito della valutazione sul merito della ipotetica “accusa” di violazione degli obblighi di rilevanza disciplinare sanciti dal ridetto testo normativo».
Si tratta, infatti, di fasi strettamente connesse di un medesimo ed unitario procedimento – disciplinare – avente natura sostanzialmente giurisdizionale. Pertanto, non può logicamente, ancor prima che giuridicamente, ammettersi una cesura ontologica tra fase (necessaria) ante incolpazione e successiva fase (eventuale) post incolpazione, tale da determinare una differente applicabilità della disciplina in materia di accesso.
L’orientamento trova avallo anche nella giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, che ammette l’impossibilità di attrarre i provvedimenti assunti in materia disciplinare nell’orbita dell’amministrazione «poiché essi non perseguono finalità riconducibili a tale area, né effettuano in alcun modo ponderazioni di interessi in chiave di imparzialità (amministrativa) ex art. 97 Cost., bensì hanno finalità di giustizia e, per ciò che concerne l’archiviazione, si pongono come alternativa allo sbocco, certamente giurisdizionale ed eventualmente sanzionatorio, susseguente all’esercizio dell’azione[138].
Da ciò ne consegue la sottrazione delle archiviazioni disciplinari al regime di impugnazione presso la giurisdizione amministrativa e l’esclusione delle regole in materia di accesso di cui agli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241, «atteso che quelli di cui si chiede l’ostensione non sono documenti amministrativi, bensì atti processuali».
Del resto, un’ulteriore rationes che esclude l’ostensibilità degli atti al terzo che li reclama in nome di un diritto alla trasparenza, andrebbe ricercata anche nella stessa fisionomia del procedimento disciplinare, che non tutela l’interesse specifico dell’esponente, quand’anche questo rivesta carattere pubblico istituzionale, ma piuttosto è volto alla salvaguardia del funzionamento della giustizia. All’esponente non spetta un qualche potere di impulso procedimentale, né egli è titolare di un diritto di partecipazione al procedimento stesso, nemmeno in fase pubblica. L’assenza, dunque, di un interesse specifico in capo all’esponente, rende ragionevole l’esclusione del diritto di accesso[139].
Pertanto, ai sensi dell’art. 16, comma 5-bis, del d. lgs. n. 109 del 2006, il “provvedimento di archiviazione”, con cui può essere definitiva la fase predisciplinare, è comunicato al solo Ministro della giustizia il quale, se dissente, può esercitare l’azione disciplinare. Al titolare dell’esposto e al magistrato che ne è destinatario potrà, invece, essere comunicato, a seguito di specifica istanza, soltanto la notizia «avente ad oggetto la pendenza della fase di valutazione dell’esposto, ovvero la sua avvenuta definizione, restando esclusa la possibilità del rilascio di copia del provvedimento di archiviazione»[140].
Quanto al magistrato che, come noto, di tale fase può venire a conoscenza a seguito della richiesta di informazioni da parte del capo dell’ufficio, compulsato a tal fine dal capo di Corte tramite il sostituto P.G. assegnatario del fascicolo predisciplinare, la conoscenza dell’esito dell’accertamento consegue necessariamente alla decorrenza del termine di un anno entro cui il P.G. deve poi stabilire se procedere all’archiviazione dell’esposto ovvero esercitare l’azione, formulando l’incolpazione. Una volta, però, decorso tale termine senza che si sia fatto luogo all’apertura del procedimento disciplinare e, dunque, venute meno le ragioni di riservatezza che caratterizzano tale fase, non può escludersi a priori un interesse del magistrato a conoscere del contenuto del provvedimento di archiviazione e, successivamente, dell’esposto qualora il suo contenuto possa risultare pregiudizievole alla sua immagine e reputazione.
Lungi, infatti, dal consentire un accesso che sia dichiaratamente finalizzato a realizzare un controllo ex post della correttezza e alla regolarità dell’azione svolta in sede di istruttoria predisciplinare, laddove l’istanza, specificamente motivata e circostanziata, sia diretta all’esercizio di “azioni a tutela della propria onorabilità” e al ristoro di danni morali e reputazionali (si pensi all’esposto a contenuto diffamatorio, ove la mancata ostensione al magistrato precluderebbe l’esercizio del diritto di querela e la stessa possibilità di perseguire la notitia criminis), la limitazione del diritto di accesso si porrebbe in contrasto con l’esercizio del diritto di difesa.
In base al combinato disposto di cui agli artt. 14, comma 3, e 15, comma 4, può essere data notizia dell’esercizio dell’azione disciplinare esclusivamente al Ministro della giustizia, al Consiglio Superiore della Magistratura ed all’incolpato, ma non al denunciante.
Durante il procedimento e dopo la sua definizione, per la disciplina del diritto di accesso dovrà aversi riguardo – stante il richiamo sia per la fase di indagine che per quella dibattimentale alle norme del codice di rito – all’art. 116 del codice di rito, fermo restando quando si è osservato a proposito dei limiti che circoscrivono l’interesse del terzo.
Quanto, invece, al procedimento ministeriale, lo svolgimento dell’attività predisciplinare in capo ad articolazioni ministeriali (Gabinetto del Ministro, Ispettorato generale, Direzione generale dei magistrati), il cui esito culmina in un provvedimento amministrativo, esclude che possano invocarsi gli orientamenti giurisprudenziali che fanno leva sulla natura giurisdizionale di tale fase allorché non abbia dato luogo al successivo esercizio dell’azione disciplinare, confluendo, in tal caso, nel fascicolo del Procuratore generale.
Tuttavia, l’art. 4, lett. i) D.M. Giustizia del 25 gennaio 1996, n. 115, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 24 della l. n. 241 del 1990, in relazione all’art. 8 D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, sottrae all’accesso la documentazione attinente ai procedimenti penali e disciplinari ovvero utilizzabile ai fini dell’apertura di procedimenti disciplinari. Per tale ragione, il Ministero della giustizia fornisce, su specifica richiesta, comunicazione all’esponente del solo esito del procedimento, senza l’ostentazione del provvedimento di archiviazione interna e ferma restando la possibilità di visione degli atti allorché risulti che sia necessaria per curare o difendere un concreto ed attuale interesse giuridico.
16. Le misure cautelari
Gli articoli 21 e 22 del decreto legislativo prevedono che la Sezione disciplinare possa adottare, a richiesta del Ministro della giustizia o del Procuratore generale, misure cautelari nei confronti del magistrato, dirette ad evitare che, nel tempo necessario per l’accertamento della responsabilità disciplinare, la permanenza del magistrato nella sede o nelle funzioni, in una situazione di menomata credibilità, possa compromettere il prestigio e l’immagine dell’ordine giudiziario e minare la necessaria fiducia che cittadini debbono riporre nel magistrato.
Si tratta di una materia particolarmente complessa, costituendo l’applicazione delle misure cautelari un vero e proprio procedimento incidentale che viene ad innestarsi nell’ambito di quello disciplinare, con la conseguenza che, ai fini del presente lavoro, ci si limiterà ad indicarne i presupposti applicativi, rimandando alla bibliografia i necessari approfondimenti, soprattutto con riguardo alla partecipazione ed alla difesa del magistrato[141].
Indipendentemente dall’inizio del procedimento disciplinare, l’art. 21 prevede la sospensione cautelare obbligatoria dalle funzioni e dallo stipendio del magistrato, con collocamento fuori dal ruolo organico della magistratura, allorché questo sia sottoposto a procedimento penale ed attinto da una misura cautelare personale (sia di tipo coercitivo che interdittivo). La sospensione – la cui decorrenza in conformità alla previsione del decreto legislativo va individuata in quella di adozione del provvedimento cautelare – permane sino alla sentenza di non luogo a procedere non più soggetta ad impugnazione o alla sentenza irrevocabile di proscioglimento ed è revocata, anche d’ufficio, dalla Sezione disciplinare, allorché la misura cautelare è revocata per carenza di gravi indizi di colpevolezza. Negli altri casi di revoca (ad es. per mancanza di esigenze cautelari) o di cessazione degli effetti della misura cautelare (ad es. per decorrenza dei relativi termini di fase), la sospensione può essere revocata. Non si prevede, pertanto, a differenza del sistema previgente al decreto legislativo, una caducazione automatica della misura laddove i titolari dell’azione disciplinare non abbiano avanzato richiesta di applicazione della sospensione facoltativa, dovendo la Sezione disciplinare discrezionalmente valutare l’opportunità di revocare la sospensione.
Inoltre, a norma dell’art. 22, anche prima dell’inizio del procedimento disciplinare, può essere disposta la sospensione cautelare facoltativa dalle funzioni e dallo stipendio quando il magistrato sia sottoposto a procedimento penale per delitto non colposo punibile, anche in via alternativa, con pena detentiva ovvero quando al magistrato possono essere ascritti fatti disciplinarmente rilevanti che, per la loro gravità, siano incompatibili con l’esercizio delle funzioni. In entrambi i casi, nelle ipotesi di minore gravità, è possibile il trasferimento provvisorio dell’incolpato ad altro ufficio di un distretto limitrofo, ma diverso da quello che, ai sensi dell’art. 11 c.p.p., è competente per i procedimenti penali a carico dei magistrati. Si tratta di una misura, introdotta dalla c.d. legge Mastella, per mitigare gli effetti pregiudizievoli conseguenti alla sospensione facoltativa laddove le esigenze cautelari, proprio in ragione della minor gravità del fatto, possono essere soddisfatte mantenendosi la permanenza dell’incolpato nel ruolo della magistratura, seppur in una diversa sede giudiziaria[142]. Analogamente la misura meno grave del trasferimento d’ufficio può essere applicata in sostituzione della sospensione cautelare facoltativa in ragione delle mutate circostanze del caso concreto, incidenti sulle esigenze cautelari, persistenti seppur attenuate[143]. La misura può essere revocata dalla Sezione disciplinare in qualsiasi momento, anche d’ufficio.
Sia nel caso di sospensione cautelare obbligatoria che facoltativa, la misura cessa di diritto quando diviene definitiva la pronuncia della Sezione disciplinare che conclude il procedimento. Il comma 5 sia dell’art. 21 che 22 del decreto legislativo disciplinano poi le ricadute sullo status del magistrato conseguenti agli esiti sia del procedimento penale che disciplinare.
Potendo la sospensione protrarsi per tutta la durata del procedimento disciplinare e in assenza della previsione di un termine, la Sezione disciplinare ha ritenuto che una lettura costituzionalmente orientata delle norme sulle misure cautelari in sede disciplinare, con riferimento in particolare alla misura più incisiva della sospensione del magistrato dalle funzioni e dallo stipendio, «impone una verifica via via più restrittiva in ordine alla persistenza del periculum in mora in relazione alla progressiva estensione della sospensione dei termini per l’esercizio dell’azione disciplinare, quando disposta, come conseguenza della dilatazione dei tempi del procedimento penale, tanto più se, come nel caso in esame, la durata di circa otto anni del procedimento penale in primo grado e’ dipesa da indubbie difficolta’ di ricostruzione e inquadramento giuridico dei fatti»[144].
Dopo l’inizio del procedimento disciplinare, ai sensi dell’art. 13, comma 2, quando l’addebito contestato è punibile con una sanzione diversa dall’ammonimento e sussistono gravi elementi di fondatezza dell’azione disciplinare e ricorrono motivi di particolare urgenza, la Sezione disciplinare, sempre su richiesta del Ministro della giustizia o del Procuratore generale, può, in via cautelare provvisoria, disporre il trasferimento del magistrato ad altra sede o la destinazione ad altre funzioni.
La natura giurisdizionale del provvedimento e l’esistenza di stringenti presupposti applicativi ne sanciscono la differenza rispetto al trasferimento per incompatibilità ambientale di cui all’art. 2 R.D. n. 511/42, avente natura amministrativa, fondato su differenti presupposti soprattutto soggettivi e attribuito alla competenza del CSM su proposta della Prima commissione.
In entrambi i casi di sospensione al magistrato viene corrisposto un assegno alimentare nella misura stabilita dal decreto legislativo, con diritto alla ricostruzione della carriera giuridica ed economica al ricorrere delle ipotesi di cui al comma quinto della disposizione in commento.
Le ordinanze con cui la Sezione disciplinare dispone la sospensione sono dotate di immediate esecutività anche se, a norma dell’art. 17, comma 1, della l. n. 195/1958, debbono essere recepite in un decreto ministeriale che risulta, però, vincolato nei suoi contenuti anche con riferimento alla data di decorrenza laddove il provvedimento cautelare l’abbia espressamente indicata.
Laddove, però, il provvedimento cautelare consista, ai sensi del comma 2 dell’art. 13, nel trasferimento d’ufficio del magistrato, qualora l’ordinanza cautelare sia carente dell’indicazione del termine entro cui il trasferimento debba essere effettuato, si pone il problema se il Ministro della giustizia possa disporre, al momento dell’adozione del relativo decreto ministeriale (tramite l’articolazione competente, ossia la Direzione generale dei magistrati), il posticipato possesso del magistrato, ai sensi dell’art. 10 O.G. A normativa vigente non vi è nessuna preclusione, in quanto il potere ministeriale si fonda su presupposti differenti da quelli che hanno determinato il trasferimento d’ufficio del magistrato ad altra sede (ad es. gravissima scopertura di organico nell’ufficio del magistrato, esigenze legate alla definizione di processi con detenuti con termini di custodia cautelare prossimi alla scadenza, ecc.).
Per come già evidenziato nel paragrafo 9, le ordinanze con cui la Sezione disciplinare dispone la sospensione del magistrato sono impugnabili dal Ministro della giustizia, qualora abbia avanzato la richiesta, e dal Procuratore generale con ricorso per cassazione alle Sezioni unite civili.
Benché l’art. 24 del decreto legislativo non comprenda nell’alveo dei provvedimenti cautelari impugnabili quello di trasferimento provvisorio ad altra sede o di destinazione ad altre funzioni di cui all’art. 13, comma 2, del decreto legislativo, le Sezioni unite ne hanno affermato la impugnabilità stante l’assimilazione, sul piano della eadem ratio, con gli altri provvedimenti cautelari specificamente richiamati, così evitandosi possibili disparità di trattamento e ricadute irragionevoli sul piano interpretativo[145].
[1]. Sul procedimento disciplinare dei magistrati, vedi i seguenti volumi e la bibliografia ivi riportata: AA.VV., Codice disciplinare dei magistrati, F. Gigliotti (a cura di), Giuffré, 2024 (d’ora in avanti CDM);C. Giuseppe, Il giudizio disciplinare dei magistrati ordinari: procedimento o processo? Torino, 2023; S. Di Amato, La responsabilità disciplinare dei magistrati, Milano, 2013 (d’ora innanzi “La responsabilità”); M. Fantacchiotti-M. Fresa-V. Tenore-S. Vitello, La responsabilità disciplinare nelle carriere magistratuali, Milano, 2010; P. D’Ovidio-M. Fresa-F. Tenore-D. Tornesi, Il magistrato e le sue quattro responsabilità, Milano, 2016; A. Toscano, Il controllo sui magistrati. Vigilanza ministeriale, C.S.M., procedimento disciplinare e garanzie costituzionali, Napoli, 2020; AA.VV, Il procedimento disciplinare, in Ordinamento giudiziario: organizzazione e profili processuali, Carcano (a cura di), Milano, 2009. Si vedano anche, tra le altre opere e contributi: A. Apostoli, Implicazioni costituzionali della responsabilità disciplinare dei magistrati, Milano, 2009; C. Castelli, Il sistema disciplinare dei magistrati una cosa seria, in Costituzionalismo.it, 1/2022; D. Cavallini, Gli illeciti dei magistrati ordinari prima e dopo la riforma del 2006, Padova, 2011; R. Balduzzi, Alcune domande sulla giustizia disciplinare, SSM, 18/03/2022, P20101; S. Beltrani, Come ricambia l’illecito disciplinare, in Dir. e giust., 2006, 1; M. Fresa, La giustizia disciplinare. I magistrati ordinari. Quali controlli sui controllori? Napoli, 2021; L. Giacomelli, Il procedimento disciplinare dall’esercizio dell’azione alla pronuncia delle SS.UU., SSM, 22/03/2022, P20101; G. Raimondi, Il patrimonio e l’impatto della giurisprudenza costituzionale e della Corte EDU sul giudizio disciplinare, SSM, 18/03/2022, P20101; R. Romboli, La responsabilità disciplinare del magistrato nel quadro dei principi e dei valori costituzionali, SSM, 18/03/2022, P20101; S. Perelli, L’impatto della riforma Cartabia sul procedimento disciplinare, in Questione giustizia, (online), 2/3, 2022.
[2] Ex multis, Corte cost., n. 71 del 22 febbraio 1995, in CED n. 0021911; Corte cost., n. 289 del 4 giugno 1992, in CED n. 0018750; Corte cost., n. 145 del 15 giugno 1976, in CED n. 0008390; Cass., S.U., n. 7585 del 20 novembre 2003, dep. 2004, in CED n. 572207 – 01; Cass., S.U., ord. n. 6690 del 9 marzo 2020, in CED n. 657416 – 02. In dottrina, R. Romboli, La giustizia disciplinare nel sistema costituzionale, in CDM, pp. 15-33; R. Sanlorenzo, La giustizia disciplinare dei magistrati. Natura del procedimento, ruolo e organizzazione della Procura generale della Corte di cassazione. Quali prospettive a seguito dell’istituzione dell’Alta Corte disciplinare? in Questione giustizia (online), 19 giugno 2024. Sul procedimento disciplinare del pubblico impiego, V. Tenore, Studio sul procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Milano, 2021.
[3] Corte cost., n. 497 del 13 novembre 2000, in CED n. 0025838 e Corte cost. n. 145 del 15 giugno 1976, in CED n. 8390 e n. 8389. Sul tema, M. Sangiorgio, La giurisprudenza costituzionale in tema di procedimento disciplinare dei magistrati, in CDM, pp. 101-106; R. Sabato, La giurisprudenza di Strasburgo in tema di procedimento disciplinare “destitutivo” di funzioni a carico dei giudici, in CDM, pp. 107-115.
[4] Si pensi alle regole sul procedimento amministrativo sancite dalla l. 7 agosto 1990, n. 241, all’esercizio del potere di autotutela, all’esperibilità dei rimedi amministrativi, quali il ricorso gerarchico e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, accanto a quelli giurisdizionali nei confronti dei provvedimenti amministrativi che non operano nei procedimenti giurisdizionali e, in particolare, in quello disciplinare relativo ai magistrati ordinari.
[5] La possibilità di farsi assistere da un avvocato del libero foro è ora assicurata anche nei procedimenti nei confronti dei magistrati amministrativi a seguito di un intervento additivo della Corte costituzionale avvenuto con la sentenza n. 87 del 25 febbraio 2009, in CED n. 33263.
[6] La pubblicità del dibattimento non solo rappresenta una garanzia per il singolo magistrato, ma risponde anche all’interesse collettivo “[…] di rendere conoscibili le ragioni dell’accusa e della difesa in ordine a un bene fondamentale per la collettività e insieme a un interesse primario del singolo magistrato: l’esercizio indipendente e corretto della funzione giurisdizionale […]”. Sez. disc., 5 luglio 1985, in Il Foro It., 1, 1986, pp. 43-44.
[7] In tal senso milita anche la costante giurisprudenza amministrativa, la quale, per come si evidenzierà nel prosieguo (infra par. 15), riconosce natura giurisdizionale anche alla fase cd. predisciplinare svolta dal Procuratore generale (cfr. Cons. Stato, IV, n. 4014 del 2 maggio 2024; Cons. Stato, IV, n. 2302 del 6 aprile 2020; Cons. Stato, Sez. V, n. 2309 del 6 aprile 2020; Cons. Stato, Sez. V, n. 2593 del 29 marzo 2021; Cons. Stato, Sez. V, n. 5721 del 3 agosto 2021; Cons. Stato, Sez. V, n. 5647 del 7 luglio 2022; Cass., S.U., n. 14664 del 5 luglio 2011, in CED n. 617994 – 01).
[8] Per una compiuta ricostruzione dell’evoluzione storica e normativa della titolarità dell’azione disciplinare, P. Gaeta, La titolarità dell’azione disciplinare nei confronti dei magistrati: tracce storiche e normative di un potere ruvido, in Sistema penale (online), 12 aprile 2023; Id, Titolarità dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1186-1207; G. Salvi-L. Salvato, L’azione disciplinare, in CDM, pp. 35-69; M Rescigno, Titolarità dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1210-1234.
[9] Così si esprime la relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo, approvata dal Consiglio dei ministri in attuazione della legge delega.
[10] Così, in modo condivisibile, M. Fresa, Il magistrato e le sue quattro responsabilità, cit., 348. Secondo la scala gerarchica andrebbero trasmesse le segnalazioni provenienti anche dai singoli magistrati, prevedendo l’ordinamento giudiziario che i poteri di sorveglianza e di vigilanza sui magistrati del distretto siano attribuiti ai Presidenti di Corte di appello e ai Procuratori generali (così, G. Romano, Titolarità dell’azione disciplinare, in CDM, p. 1236, il quale evidenzia anche le possibili ricadute disciplinari di una segnalazione inoltrata per via non gerarchica la quale si riveli successivamente inesistente o, comunque, non integrante un illecito disciplinare). Nel senso che non sussiste a carico del magistrato un obbligo di trasmissione della segnalazione, allorché assuma rilievo penale, Sez. disc., n. 10 del 13 novembre 2015, dep. 2016.
[11] Sez. disc., n. 102 del 7 maggio 2010 ha ritenuto infondata l’eccezione di decadenza dell’azione disciplinare per decorso del termine di un anno dalla notizia del fatto, quando questa consista in un esposto al Procuratore generale contenente una richiesta di disporre accertamenti per verificare la rilevanza penale e disciplinare di un fatto, giacché, a norma dell’art. 15, il termine in questione decorre solo se sia acquisita una denuncia circostanziata, ovvero una segnalazione del Ministro della Giustizia
[12] Nel senso che, pure nell’ipotesi di azione disciplinare del Ministro di Giustizia, deve individuarsi il dies a quo sulla base della previsione, di cui all’art. 15, comma 1, d.lgs. n. 109/2016, secondo cui la notizia “è” circostanziata quando contiene tutti gli elementi costituitivi di una fattispecie disciplinare, Sez. disc., n. 31 del 21 marzo 2025.
[13] Ex multis, Sez. disc., n. 43 del 23 gennaio 2014; Sez. disc., n. 70 del 14 giugno 2013; Cass., S.U., n. 14430 del 9 giugno 2017, in CED n. 644565 – 01 e Cass., S.U., n. 2709 del 5 febbraio 2020, in CED n. 657191 – 01. Così si è escluso che la sola integrazione della tempestiva declaratoria d’inefficacia di una misura cautelare personale, a seguito di scadenza del relativo termine, sia – alla luce del criterio degli elementi “già cristallizzati, esaustivi, isolatamente da considerare” (Sez. U, n. 14430 del 9 giugno 2017) – sufficiente per l’integrazione della notizia circostanziata del fatto, essendo a tal fine sempre necessaria l’acquisizione di ulteriori elementi informativi, attinenti tanto alla condotta del magistrato quanto al contesto in cui essa è stata posta in essere, che risultino idonei a delineare, sia pure prima facie, tutti gli elementi costitutivi delle fattispecie d’illecito ipotizzabili, tenuto conto anche del profilo soggettivo (Sez. disc., n. 31 del 21 marzo 2025.
[14]. Di regola, la declaratoria di estinzione sarà dichiarata, su eccezione dell’incolpato o anche ex officio, con ordinanza o sentenza dalla Sezione disciplinare a seconda della fase in cui si trova il procedimento (indagini o giudizio); nulla esclude che sia dichiarata dalla Corte di cassazione in sede di impugnazione della sentenza disciplinare, laddove però la censura sia stata sollevata dinanzi al giudice disciplinare e non presupponga un’indagine di fatto (Cass., S.U., n. 18210 del 5 agosto 2010, in CED n. 613949 – 10 e Cass., S.U., n. 8992 del 16 aprile 2009, in CED n. 607488 – 01.
[15] S.U, n. 6432 del 11/03/2025, in CED n. 673937.
[16] Cass., S.U., n. 759 del 12 novembre 1999, in CED n. 531033 – 01.
[17] Sez. disc., n. 145 del 16 novembre 2001 e n. 13 del 15 febbraio 1994.
[18] Il dies a quo è quello risultante dai registri di protocollo dei rispettivi uffici.
[19] Cass., S.U., n. 28046 del 25 novembre 2008, in CED n. 605589 – 01.
[20] La comunicazione all’incolpato contiene anche l’informazione che sia il magistrato che il difensore potranno, in caso di conclusione favorevole del procedimento (ordinanza di non luogo a procedere o sentenza di assoluzione), chiedere il rimborso delle spese di missione sostenute (ad es. per recarsi a sostenere l’interrogatorio). La Direzione generale dei magistrati del Ministero della giustizia ha reso un parere favorevole con riguardo all’applicabilità delle disposizioni del codice di procedura penale che prevedono il rimborso delle spese sostenute dai testimoni sentiti dalla Procura generale.
[21] La segreteria disciplinare ha sede al secondo piano del Palazzo della Corte di cassazione, ascensori n. 3 o 4, lato Castel Sant’Angelo. L’Ufficio protocollo della Procura generale – deputato al deposito materiale degli atti – ha sede sempre al secondo piano del Palazzo, ma è collocato nei pressi dell’Aula magna.
[22] Sul difensore disciplinare, D. Airoma, Termini dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1300-1307.
[23] S. Di Amato, La responsabilità, p. 455 ss.
[24] Sez. disc., n. 117 del 18 settembre 2009.
[25] M. Cassano, Il procedimento disciplinare, in AA.VV., Ordinamento giudiziario: organizzazione e profili processuali, Carcano (a cura di), Milano, 2009; Id., Gli illeciti disciplinari dei magistrati, SSM, 18/03/2022, P20101.
[26] E. Calvanese, Il controllo giurisdizionale nei procedimenti disciplinari a carico di magistrati quale garanzia convenzionale prevista dall’art. 6, par. 1, CEDU, in Giudice donna.it, 1/2021.
[27] M. Cassano, in Gli illeciti disciplinari dei magistrati, cit., p. 6.
[28] Nel senso dell’esclusione, S. Di Amato, La responsabilità, p. 458; Sez. disc., ord. n. 96 del 30 luglio 2021.
[29] Ex multis,Cass., S.U. n. 22577 del 4 giugno 2019, in CED n. 655113 – 01; Cass., S.U., n. 11964 del 31 maggio 2011, in CED n. 617636 – 01. Dall’assenza di obbligatorietà e, dunque, di cristallizzazione dell’accusa, se ne fa discendere anche la legittimità dell’eventuale contestazione, nelle richieste conclusive, di fatti diversi o ulteriori rispetto a quelli contestati in occasione dell’interrogatorio dell’incolpato (ad es. ulteriori ritardi nei depositi annoverati dal magistrato in virtù di successiva integrazione da parte del Capo dell’ufficio della iniziale segnalazione disciplinare). Sez. disc. n. 43 dell’11 dicembre 2009, dep. 2010. In dottrina, M. Cassano, Gli illeciti disciplinari dei magistrati, cit., p. 5.
[30] M. Cassano, Gli illeciti disciplinari dei magistrati, cit., p. 5.
[31] Sez. disc., n. 31 del 10 gennaio 2011.
[32] Così S. Di Amato, La responsabilità, p. 454; G. Pratola, Il procedimento disciplinare, in Ordinamento giudiziario, Albamonte- Filippi (a cura di), Torino, 2009.
[33] Per una compiuta ricostruzione dei criteri organizzativi che sovraintendono e regolano la funzione disciplinare da parte della Procura generale presso la Corte di cassazione, P. Serrao d’Acquino, Indagini nel procedimento disciplinare. Potere di archiviazione, in CDM, pp. 1337 1341.
[34] S.U, n. 17585 del 2015.
[35] Per una disamina degli orientamenti della giurisprudenza di legittimità in materia, alla luce anche delle ricadute derivanti dalla pronunce delle Corti sovranazionali, L. Panella, Indagini nel procedimento disciplinare. Potere di archiviazione, in CDM, pp. 1348-1352.
[36] In entrambi i casi deve aversi riguardo alle date di protocollo rispettivamente in entrata nel caso di azione iniziata dal Ministro (Sez. disc., n. 101 del 17 giugno 2010) e in uscita se l’iniziativa è del Procuratore generale (Sez. disc., n. 76 del 21 aprile 2006). Sui termini del procedimento disciplinare, L. Salvato, Termini dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1265-1291.
[37] La locuzione «medesimo fatto» non interpretata nel senso di «medesima vicenda»; essa, pertanto, non solo riguarda il caso della piena identità tra i fatti oggetto dei due procedimenti, ma anche quello della loro comune riferibilità ad una medesima vicenda storica «quante volte l’accertamento di quelli oggetto del processo penale comunque rilevi ed influisca su quelli oggetto del procedimento disciplinare, all’esito di una valutazione che impone la contestualizzazione e globale valutazione delle condotte e che è demandata al giudice disciplinare»; Cass., S.U., n. 18302 del 3 settembre 2020, in CED n. 658631 – 01; Cass., S.U. n. 24630 del 4 novembre 2020, in CED n. 659451 – 01. In dottrina, per un compiuto esame delle ipotesi di sospensione e delle ricadute sul rispetto dei termini del procedimento, G. Casella, Termini dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1317-1335.
[38] Ciò per un ordine molteplice di ragioni: la natura di giudizio del procedimento disciplinare, l’equiparazione a un qualsiasi altro giudice della Sezione disciplinare (Corte cost., n. 12 del 29 gennaio 1971, in CED n. 0005389) e l’applicabilità delle norme sul rito penale compreso nell’alveo della sospensione dei termini.
[39] Sul tema, S. Perelli, Chiusura delle indagini, in CDM, p. 1413. L’A., dopo avere evidenziato la possibile discrasia con la disciplina dell’archiviazione ove, invece, è previsto l’obbligo di comunicazione al Ministro da parte del Procuratore generale, esclude profili di irragionevolezza di tale asimmetria, in quanto la comunicazione generalizzata al Ministro della giustizia si spiega con la necessità di rompere il circuito autoreferenziale e, quindi, consentire al Ministro, tutore dell’interesse generale, di valutare l’operato dell’Organo inquirente, verifica, questa, rimessa alla Sezione disciplinare in caso di richiesta di non luogo a procedere.
[40] Nel senso di una netta limitazione delle prerogative costituzionali del Ministro della giustizia, al quale verrebbe sottratta una significativa area di possibile intervento all’esito del procedimento disciplinare solo perché abbia aderito in toto alla qualificazione giuridica dei fatti come ipotizzati dal P.G. all’atto della comunicazione di inizio del procedimento disciplinare, si esprime M. Rescigno, Chiusura delle indagini, in CDM, p. 1424. L’A. ritiene tale limitazione poco coerente col dettato costituzionale, in base al quale la titolarità del Ministro della giustizia pare non possa rinvenire compressioni di sorta.
[41] Secondo la dottrina maggioritaria (S. Di Amato, La responsabilità, p. 467), tale provvedimento, stante l’assenza dell’udienza preliminare, sarebbe più assimilabile al decreto di archiviazione.
[42] Sez. disc., n. 33 del 3 febbraio 2009; Sez. disc., n. 44 del 15 marzo 2010.
[43] Cass., S.U., n. 5895 del 12 giugno 1998, in CED n. 516433 – 01; Cass., S.U., n. 10415 del 27 aprile 2017, in CED n. 644045.
[44] Sull’argomento, V. Manes, L’illecito disciplinare del magistrato nel prisma della giurisprudenza di Strasburgo: problemi e prospettive, in Sistema penale, 30 gennaio 2023.
[45] Sez. disc., n. 150 del 19 ottobre 2012; Cass., S.U. n. 16626 del 27 luglio 2007, CED n. 598151 – 01.
[46] Sez. disc., ord. n. 78 del 12 giugno 2012.
[47] Cass., S.U., n. 17903 del 3 agosto 2009, in CED n. 612417 – 01; Cass., S.U., n. 2685 del 7 febbraio 2007, in CED n. 594870 – 01; Cass., S.U. n. 27172 del 20 dicembre 2006, in CED n. 593734 – 01.
[48] Sulla latitudine della nozione di “fatto nuovo” oggetto dell’estensione della contestazione, P. Gaeta, Titolarità dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 12471250.
[49] Sez. disc., n. 133 del 5 dicembre 2008; Sez. disc., n. 6 del 12 gennaio 2011; Sez. disc., n. 62 del 14 marzo 2014.
[50] Per una disamina delle ipotesi in cui l’inosservanza delle disposizioni amministrative non determina alcun profilo di nullità, S. Di Amato, La responsabilità, pp. 476-478.
[51] Sul tema si veda l’elaborato dell’Ufficio studi CSM, parere EPPO del 22/12/2021.
[52] Nel recente articolato del DDL costituzionale relativo alla Riforma del Titolo IV della parte II della Costituzione, elaborato dal Ministero della giustizia, è prevista l’istituzione della Corte di disciplina, quale organo separato ed autonomo dal CSM (di cui si prevedono due articolazioni in relazione alle funzioni giudicanti e requirenti esercitate dai magistrati), competente a giudicare in tema di illeciti disciplinari dei magistrati. La scelta, secondo il punto 7 della Relazione, «risponde alla esigenza di escludere interferenze tra le funzioni amministrative e quelle disciplinari, evitando che chi è chiamato a valutare, a vario titolo, le carriere dei magistrati (professionalità, conferimento di incarichi dirigenziali, incompatibilità non derivanti da illeciti disciplinari) possa giudicarne anche i profili disciplinari» (on line sul sito giustizia).
[53] Sul tema, A. D’Amato, Deliberazioni della Sezione disciplinare, in CDM, pp. 389-396. La giurisprudenza sia di legittimità che convenzionale ha costantemente escluso, in ragione della diversa natura dell’attività svolta, giurisdizionale da un lato e amministrativa dall’altro, una violazione del principio di terzietà ed imparzialità del giudice ex art. 111 Cost. (Cass., S.U., n. 5542 del 12 dicembre 1989, in CED n. 464542 – 01; Cass., S.U. n. 27172 del 20 dicembre 2006, in CED n. 593734 – 01; 11 febbraio 2003, n. 1994, in CED n. 560382 – 01; Corte EDU, 9 luglio 2013 (Di Giovanni c. Italia); Corte EDU del 7 luglio 2015 (Lorenzetti c. Italia).
[54] Cass., S.U., n. 10415 del 27 aprile 2017, in CED n. 644045 – 01; Cass., S.U., n. 20159 del 24 settembre 2010, in CED, n. 614120 – 01; Cass., S.U., n. 18374 del 19 agosto 2009, in CED n. 609060 – 01; Cass., S.U., n. 28871 del 9 dicembre 2008, in CED n. 605935; Cass., S.U., n. 10619 del 26 ottobre 1998, in CED n. 520092.
[55] M. Cassano, Gli illeciti disciplinari dei magistrati, cit., p. 7; S. Di Amato, La responsabilità, p. 483.
[56] Sul tema, L. Nazzicone, Discussione nel giudizio disciplinare, in CDM, p. 1505 ss. In giurisprudenza, Cass., S.U. n. 24048 del 7 agosto 2023, in motivazione a pag. 11; Cass., S.U., n. 8764 del 17 marzo 2022, non mass.; Cass., S.U. n. 22302 del 4 agosto 2021, in CED n. 662229 03; Sez. disc., ord. n. 94 e n. 100 del 28 luglio 2020.
[57] In termini, Cass., S.U., n. 11295 del 29 aprile 2021, in CED n. 661137 – 01; Sez. disc., ord. n. 100 del 28 luglio 2020.
[58] In termini, Cass., S.U., n. 741 del 15 gennaio 2020, in CED n. 656792 – 02; Sez. disc., ord. n. 71 dell’8 luglio 2019. In dottrina, F. Gigliotti, Deliberazioni della Sezione disciplinare, in CDM, pp.375-386.
[59] A. Patrono, Il giudizio disciplinare: la fase del dibattimento, SSM, 18/03/2022, P20101.
[60] Così, L. Nazzicone, Discussione nel giudizio disciplinare, in CDM, p. 1512.
[61] S. Di Amato, La Responsabilità, p. 419 ss.
[62] Cass., S.U., n. 6910 del 2 marzo 2022, in CED n. 664406 – 01; Cass., S.U., n. 9390 dell’8 aprile 2021, in CED n. 660918-01-02-03-04. A commento della decisione P. De Marzo, Procedimento disciplinare a carico di magistrati e utilizzo di intercettazioni disposte in un procedimento penale, in Foro it. (online), 9/04/2021; Cass., S.U., n. 3271 del 12 febbraio 2013, in CED n. 625434 – 01. Sul tema, V. Manes, L’illecito disciplinare del magistrato nel prisma della giurisprudenza di Strasburgo: problemi e prospettive, in Sistema penale (online), 30 gennaio 2023.
[63] Cass., S.U. n. 11305 del 28 aprile 2023, in CED n. 667459 (in motivazione). Per un commento critico alla decisione, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, F. Fiandanese, Utilizzabilità nel procedimento disciplinare di chat sequestrate in sede penale. Limiti imposti dalle Corti europee e dalla Corte costituzionale n. 170/2023, in Ius UE e internazionale, 30 agosto 2023.
[64] Così, M. Cassano, Sentenza disciplinare, in CDM, p. 1540.
[65] Così si è ritenuto che il riferimento, nel dispositivo della sentenza, ad un solo illecito disciplinare anziché a più illeciti, che risultano inconfutabilmente dagli atti processuali, costituisce un errore materiale, che può oggetto di immediata correzione da parte della Sezione disciplinare. Sez. disc., n. 10 del 6 febbraio 2025.
[66] Per una esemplificazione delle molteplici formule assolutorie, S. Di Amato, La responsabilità, p. 493.
[67] Con riguardo alle ipotesi in cui l’Amministrazione potrebbe avere interesse ad una prosecuzione del giudizio in caso di cessazione del rapporto dovuto a dimissioni o al transito in altra magistratura dell’incolpato, S. Di Amato, La responsabilità, pp. 468-470.
[68] Cass., S.U. n. 3245 del 12 febbraio 2010, in CED n. 611406; Cass., S.U. n. 24304 del 1° dicembre 2010, in CED n. 614732; Cass., S.U. n. 26811 del 19 dicembre 2009, in CED n. 610438. Nel senso della prevalenza di un’evidente causa di proscioglimento nel merito, v. S.U., n. 5982 del 6 marzo 2025.
[69] Sez. disc., n. 37 dell’11 febbraio 2025. In termini, Sez. disc., ord. n. 99 del 2025.
[70] Ex multis, v. Sez. disc., n. 37 del 2025; ord. nn. 71, 94, 95, 96, 97, 98 e 99 del 2025.
[71] S.U., n. 13319 del 14 maggio 2024.
[72] Sez. disc., n. 64 del 2025.
[73] Anche per l’estensione delle motivazioni delle sentenze in materia disciplinare opera il principio dell’ultrattività della funzione giurisdizionale, con la conseguenza che la scadenza del mandato di componente del CSM non esonera il giudice dal provvedere a redigere la motivazione della decisione a cui ha concorso a deliberare, sottoscrivendola.
[74] Cass., S.U. n. 7768 del 17 marzo 2023, in CED n. 667199 – 01; Cass., S.U. n. 23529 del 4 luglio 2023, non mass. Sul tema e la giurisprudenza formatasi in materia, L. Nazzicone, Discussione nel giudizio disciplinare, in CDM, pp.1483-1489.
[75] Cass., S.U., n. 17935 del 1° luglio 2008, in CED n. 603934 – 01; Cass., S.U., n. 10445 del 31 marzo 2022, in CED n. 664229 – 01. Nel senso che il principio di correlazione risulta violato allorché nei fatti contestati e ritenuti non sia possibile individuare un nucleo comune, ponendosi tra di loro non in rapporto di continenza, bensì di eterogeneità, Cass., S.U. n. 26138 del 6 dicembre 2011, in CED 619547 – 01.
[76] Trattandosi di facoltà riservata personalmente alla parte, il difensore non può – in assenza di procura speciale appositamente conferita – esprimere la volontà dell’incolpato.
[77]. Ai fini del decorso del termine per proporre ricorso per cassazione, il dies a quo va individuato in quello in cui la comunicazione dell’avviso di deposito da parte del Gabinetto del Ministro. In termini, Cass., S.U., n. 10935 del 18 aprile 2019, in CED n. 653601 – 01.
[78] M. Cassano-P. Curzio, L’impugnazione delle sentenze disciplinari, in CDM, p. 100.
[79] Per una compiuta disamina dell’impugnazione dinanzi alle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, A. Giusti, Il giudizio disciplinare: l’appello alle Sezioni unite della Corte di cassazione, SSM, 13 marzo 2022, P20101; M. Cassano-P. Curzio, L’impugnazione delle sentenze disciplinari, in CDM, pp. 71-99.
[80] Nel senso di riconoscere al Ministro della giustizia un potere di impugnazione di carattere sistematico e diffuso anche quando non sia intervenuto nel procedimento, S. Di Amato, Impugnazioni delle decisioni della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, in CDM, pp. 1710-1713. L’A. fa leva, infatti, sulla titolarità, garantita dalla Costituzione, dell’esercizio dell’azione disciplinare di cui è titolare tale Organo.
[81] Cass., S.U. n. 23742 del 23 ottobre 2007, non mass. Secondo Cass., S.U. n. 19566 del 26 settembre 2011, in CED n. 618552, il termine per proporre ricorso per cassazione contro l’ordinanza camerale di trasferimento cautelare del magistrato “ex” artt. 13, comma secondo, e 22, comma primo, è di quindici giorni, decorrenti dalla comunicazione dell’ordinanza medesima. (In motivazione, la Suprema Corte ha precisato che opera, al riguardo, la prescrizione di carattere generale di cui all’art. 585, comma primo, lett. a), cod. proc. pen., e non quella derogatoria di cui all’art. 311 cod. proc. pen.).
[82] Cass., S.U., ord. n. 16873 del 31 luglio 2007, in CED n. 598261 – 01; Cass., S.U., ord. n. 20844 del 5 ottobre 2007, in CED n. 599800 – 01; Cass., S.U. n. 14550 del 12 giugno 2017, in CED n. 644568 – 01; Cass., S.U., n. 15110 del 31 maggio 2021, in CED n. 661421 – 01. In dottrina, sulle origini “storiche” della disarmonia, M. Cassano-P. Curzio, Le impugnazioni delle sentenze disciplinari, in CDM, pp. 72-75.
[83] Cass., S.U. n. 24631 del 6 ottobre 2020, in CED n. 659036 – 01.
[84] Non invece l’art. 360-bis c.p.c., che configura cause di inammissibilità del ricorso in materia civile e che, pertanto, non può trovare applicazione al ricorso in materia disciplinare che, come detto, deve essere redatto secondo le norme processuali penali. Il problema che si è posto nell’esperienza pratica è quello di consentire, non appena inizia la fase regolata dal c.p.c., l’effettiva partecipazione al giudizio di cassazione dei soggetti che, nella fase iniziale, non sono ammessi a proporre il controricorso. La questione è sorta perché, per il combinato disposto degli artt. 136 e 377 c.p.c., le comunicazioni in corso di causa, ivi compresa quella relativa all’udienza di trattazione del ricorso, si fanno esclusivamente alla parte costituita. Il problema è stato risolto dalla giurisprudenza stabilendosi che della fissazione dell’udienza sia data comunicazione, al fine di consentire il deposito di memorie e la partecipazione all’udienza, oltre che al ricorrente, anche alle parti non costituite, e ciò perché tale condizione non discende da una scelta, ma dalla preclusione del controricorso (Cass., S.U., n. 16873 16873 del 31 luglio 2007, in CED n. 598261 – 01). A. Giusti, cit., p. 2.
[85] La Corte è tenuta ad accertare l’esistenza o meno del vizio denunciato, sia pure in coerenza con la struttura e disciplina del giudizio di legittimità, che – come detto – impedisce di svolgere attività istruttoria (essendo quel giudizio ex actis) e richiede, in armonia anzitutto con le prescrizioni di cui all’art. 581 c.p.p., che la censura sia formulata nel rispetto dei principi di specificità ed autosufficienza e, quindi, anche indicando puntualmente l’atto da esaminare e sul quale compiere la verifica richiesta (tra le altre, Cass. pen., S.U., n. 42792 del 31 ottobre 2001, in CED n. 220092; Cass. pen., Sez. VI, n. 10373 del 16 gennaio 2002, in CED n. 221352; Cass. pen., Sez. V, n. 26358 del 10 luglio 2006, in CED n. 234526; Cass. pen., Sez. I, n. 8521 del 9 gennaio 2013, in CED n. 255304; Cass. pen., Sez. III, n. 24979 del 22 dicembre 2017, dep. 2018, in CED n. 273530 – 01 e Cass. pen., Sez. VI, n. 36612 del 19 novembre 2020, in CED n. 280121 – 01).
[86] Cass., S.U., n. 8077 del 22 maggio 2012, in CED n. 622361 – 01.
[87] Cass. pen., Sez. III, n. 9878 del 21 gennaio 2020, in CED n. 278670 – 01.
[88] Cass. pen., Sez. V, n. 9069 del 7 novembre 2013, dep. 2014, in CED n. 259534 – 01 e Cass. Pen., Sez. V, n. 37195 dell’11 luglio 2019, in CED n. 277035 – 01.
[89] Cass. pen., Sez. I, n. 4676 del 5 novembre 1993 dep. 1994, in CED n.196353 – 01.
[90] Cass. pen., Sez. IV, n. 14194 del 23 gennaio 1990, in CED n. 185561; Cass. Pen., Sez. VI, n. 6839 del 1° marzo 1999, in CED n. 214308; Cass. Pen., Sez. II, n. 18404 del 5 aprile 2024, in CED n. 286406 – 01.
[91] Più di recente, Cass. pen., Sez. V, n. 19318 del 20 gennaio 2021, in CED n. 281105 – 01.
[92] Cass., S.U. n. 14430 del 9 giugno 2017, in CED n. 644565 – 03; Cass. pen., Sez. VI, n. 47204 del 7 ottobre 2015, in CED n. 265482; Cass. pen., Sez. VI, n. 5465 del 4 novembre 2020, in CED n. 280601 – 01.
[93] A tal fine è necessario che la doglianza, oltre ad individuare l’atto processuale di riferimento e l’elemento fattuale o il dato probatorio che da tale atto emerge e che risulta incompatibile con la ricostruzione svolta nella sentenza, dia contezza delle ragioni per cui l’atto inficia e compromette, in modo decisivo, la tenuta logica e l’intera coerenza della motivazione, introducendo profili di radicale incompatibilità all’interno dell’impianto argomentativo del provvedimento impugnato (tra le altre Cass. pen., Sez. 6, n. 36512 del 16 ottobre 2020, in CED n. 280117 – 01 e n. 10795 del 16 febbraio 2021, in CED n. 281085 – 01).
[94] Cass. pen., Sez. I, n. 39846 del 23 maggio 2023, in CED n. 285368 – 01; Cass. pen., Sez. V, n. 26455 del 9/06/2022, in CED n. Rv. 283370 – 01; Cass. pen., Sez. VI, n. 33435 del 4 maggio 2006, in CED n. 234364; Cass. S.U. n. 22302 dell’8 giugno 2021, in motivazione; Cass., S.U., n. 24307 del 9 agosto 2023, in motivazione, Cass., S.U., n. 7691 del 19 marzo 2019, in CED n. 653310 – 01; Cass., S.U. n. 8615 dell’8 aprile 2009, in motivazione.
[95] Tra le altre: Cass. pen., Sez. V, n. 4173 del 22 febbraio 1994, in CED n. 197993; Cass. pen., Sez. III, n. 21029 del 3 febbraio 2015, in CED n. 263980; Cass. pen., Sez. IV, n. 47842 del 5 ottobre 2018, in CED n. 274035. Il principio è stato, poi, esteso anche al vizio di omessa o apparente motivazione. In quest’ultimo caso viene dato ancor più risalto all’esercizio della funzione nomofilattica, affidata alla Corte di legittimità.
[96] Cass., S.U., n. 29914 del 13 dicembre 2017, in CED n. 646130 – 01 e Cass., S.U. n. 1163 del 16 gennaio 2023, in CED n. 666633 – 01.
[97] In senso favorevole, anche con riguardo alle differenti ricadute riferibili alle dimissioni volontarie rispetto alla cessazione per limiti di età, S. Di Amato, Impugnazioni, in CDM, pp. 1691-1692.
[98] Quanto alla composizione dell’organo, degno di nota è il documento approvato dai magistrati della Corte di cassazione e della Procura generale all’esito dell’Assemblea generale svoltasi il 19 giugno 2025, ai sensi dell’art. 96 O.G., in cui si prospetta al CSM di introdurre specifiche previsioni tabellari in modo da consentire la partecipazione anche dei consiglieri del settore penale, attesa la trasversalità dei temi posti dai ricorsi in tale ambito (si pensi, ad es., alle ipotesi di grave violazione di legge che scaturiscono dall’inosservanza di norme del codice di rito penale).
[99] Cass., S.U. n. 21432 del 6 ottobre 2020, in CED n. 659036, con riguardo all’esclusione dell’inefficacia della misura cautelare.
[100] In termini, seppur con i necessari adattamenti, S. Di Amato, Impugnazioni, in CDM, p. 1706.
[101] Sul regime delle spese del giudizio di cassazione, A. Giusti, cit., 6-7.
[102] Si ritiene, invece, improponibile il ricorso per revocazione proposto nelle forme del codice di procedura penale poiché il rinvio alle forme ed ai termini da esso previsti è da ritenersi effettuato dal decreto legislativo soltanto con riferimento ai ricorsi avverso i provvedimenti della sezione disciplinare, per cui non opera per le impugnazioni delle decisioni delle sezioni unite civili; si ammette però la conversione del ricorso straordinario per errore di fatto previsto dall’art. 625-bis c.p.p. se notificato alle controparti.
[103] Cass., S.U., n. 9334 del 25 ottobre 1996, non mass.
[104] Cass., S.U., n. 9727 del 21 maggio 2004, in CED n. 573017.
[105] Cass., S.U., n. 6178 del 6 giugno 1993, in CED n. 482651. Le S.U. hanno escluso che il riferimento al termine di deposito del provvedimento possa ritenersi in contrasto con principi costituzionali con riguardo all’assunto che la durata della soggezione del magistrato al procedimento disciplinare sarebbe affidata ai tempi di deposito della sentenza di cassazione, attenendo l’indicato regime alla perenzione del procedimento e non alla prescrizione dell’illecito disciplinare ed essendo riservata al legislatore l’eventuale modifica del sistema mediante la sostituzione della prescrizione alla perenzione.
[106] Sui rapporti tra ambito del giudizio di rinvio e giudicato parziale, v. Sez. disc., n. 101 del 2025.
[107] Sulla revisione, sulla giurisprudenza e sulla dottrina ivi citata, si veda il contributo di A. Di Amato, Revisione, in CDM, pp. 1719-1729; R. Giordano, Revisione, CDM, pp. 1730-1740.
[108] Cass., S.U., n. 6826 del 24 marzo 2014, in CED n. 629858; Cass., S.U., n. 15288 del 25 luglio 2016, in CED n. 640694; Sez. disc., ord. n. 53 del 6 maggio 2020.
[109] Così, A. Di Amato, Revisione, in CDM, p. 1725.
[110] Così, R. Giordano, Revisione, in CDM, pp. 11739-1740.
[111] Corte cost., n. 123 del 26 maggio, 2017; Corte cost., ord. n. 19 del 2 febbraio 2018; Corte cost., n. 93 del 27 aprile 2018.
[112] Per un approfondimento dello svolgimento della fase predisciplinare del P.G., M. Fresa, in AA.VV., Il magistrato e le sue quattro responsabilità, Milano, 2016, pp. 349-353. Sull’archiviazione del P.G., C. Angelellis, in CDM, p. 1355 e ss., con i riferimenti bibliografici ivi indicati.
[113] Così, S. Di Amato, La responsabilità, p. 441.
[114] L’assenza del controllo giurisdizionale sull’archiviazione del pubblico ministero si rinviene anche nella disciplina sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche che pur richiama, in quanto applicabili, le norme sul procedimento penale: l’art. 58 del d.lgs. n. 231 del 2001, prevede che se non procede alla contestazione dell’illecito amministrativo, il pubblico ministero emette decreto motivato di archiviazione degli atti, comunicandolo al Procuratore generale presso la corte d’appello che può svolgere ulteriori accertamenti.
[115] L’incolpato, infatti, non solo si trova ad affrontare il dibattimento senza aver potuto svolgere indagini a suo favore ovvero sollecitare il pubblico ministero all’acquisizione di fonti di prova a discarico, ma potrà accedere agli atti a ridosso della fissazione dell’udienza da parte della Sezione disciplinare.
[116] Cass., S.U. n. 14664 del 5 luglio 2011, in CED n. 617994 – 01.
[117] Sul tema si veda il contributo di S. Perelli, Chiusura delle indagini, in CDM, p. 1409-1412.
[118] Militano in senso favorevole non solo il richiamo all’”omologo” istituto dell’archiviazione di cui all’art. 414 c.p.p., ma anche un arresto delle S.U. civili, a mente del quale, il provvedimento di archiviazione «ha natura amministrativa, con la conseguenza che non assume il carattere della definitività peculiare delle pronunce giurisdizionali aventi contenuto decisorio, e può, invece, essere successivamente revocato dallo stesso organo che l’ha emesso (Cass., S.U. n. 26809 del 19 dicembre 2009, in CED n. 610548). In senso negativo, Sez. disc., n. 54 del 6 febbraio 2009, secondo cui diversamente opinando si introdurrebbe un principio di possibile contraddizione interna delle decisioni dello stesso ufficio che deve essere nei limiti del possibile evitata. Pare richiedere l’esistenza di un quid novi rispetto all’esito degli atti di indagine fissato nel provvedimento di archiviazione, Cass., S.U. n. 14664 del 5 luglio 2011, in CED n. 617994.
[119] Sul tema, C. Angelillis, Indagini nel procedimento disciplinare. Potere di archiviazione, in CDM, pp. 1368-1372.
[120] Così si esprime la relazione di accompagnamento allo schema di decreto legislativo, approvata dal Consiglio dei ministri in attuazione della legge delega n. 150 del 2005.
[121] Sull’azione disciplinare del Ministro della giustizia, oltre alla manualistica citata nella nota sub 1, tra cui S. Di Amato, La responsabilità,p. 409 ss.; E. Cesqui, Il giudizio disciplinare. Il ruolo del P.G. e del Ministro, SSM, 18/03/2022, P 20101; M. Rescigno, Titolarità dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1201-1234.
[122] Le ispezioni negli uffici giudiziari possono essere ordinarie (art. 7, commi 1 e 2, l. n. 1311 del 1962), ossia allo scopo di accertare se i servizi procedono secondo le leggi, i regolamenti e le istruzioni vigenti e hanno luogo, di norma, ogni triennio, fermo restando che il capo dell’ispettorato generale può ordinare che esse siano ripetute entro un termine minore negli uffici ove siano state riscontrate o per i quali vengono segnalate deficienze o irregolarità; oppure mirate (comma 3) e seguono ad uno specifico mandato del Ministro della giustizia. Inoltre, il Ministro può altresì disporre ispezioni parziali negli uffici giudiziari, al fine di accertare la produttività degli stessi, nonché l’entità e la tempestività del lavoro di singoli magistrati.
[123] Anche per i provvedimenti di archiviazione del Ministro della giustizia opera un limite assoluto all’ostensione che va rinvenuto nel dettato del decreto ministeriale n. 115 del 1996 che, all’art. 4, comma 1, lett. i), esclude l’ostensibilità della “[…] documentazione attinente ai procedimenti […] disciplinari ovvero utilizzabile ai fini dell’apertura di procedimenti disciplinari, nonché concernente l’istruzione dei ricorsi amministrativi prodotti dal personale dipendente”.
[124] Ai fini della decorrenza del dies a quo occorre fare riferimento a quello in cui la richiesta di svolgere indagini è inviata al Procuratore generale (e non a quello della sua ricezione).
[125] Nel senso che, pure nell’ipotesi di azione disciplinare del Ministro di Giustizia, deve individuarsi il dies a quo sulla base della previsione, di cui all’art. 15, comma 1, d.lgs. n. 109/2016, secondo cui la notizia “è” circostanziata quando contiene tutti gli elementi costituitivi di una fattispecie disciplinare, Sez. disc., n. 31 del 21 marzo 2025.
[126] Nel senso che il dies a quo va individuato in corrispondenza della data di conclusione dell’ispezione ministeriale che l’aveva generata, escludendosi qualsiasi rilievo della data nella quale la relazione degli ispettori era pervenuta alla personale conoscenza del Ministro, Sez. disc., n. 44 del 17 febbraio 2012. Sul tema, S. Di Amato, La responsabilità, pp. 426-428.
[127] Cass., S.U., n. 14430 del 9 giugno 2017, in CED n. 644565 – 01.
[128] Così, S. Di Amato, La responsabilità, p. 420.
[129] Sez. disc., n. 165 del 20 novembre 2009. Va ricordato che la decadenza dall’azione non può essere prospettata per la prima volta in sede di legittimità. (Nella specie, il ricorrente aveva prodotto solo in sede di legittimità il documento che avrebbe dovuto comprovare il decorso del relativo termine e non aveva indicato in ricorso di aver eccepito la decadenza “de qua” nel giudizio disciplinare, né precisato in quale atto di tale giudizio l’eccezione era stata sollevata; Cass., S.U., n. 8992 del 16/04/2009, in CED n. 607488 – 01.
[130] M. Rescigno, Titolarità dell’azione disciplinare, in CDM, pp. 1232-1233.
[131] C. Angelillis, Indagini nel procedimento disciplinare. Potere di archiviazione, in CDM, pp. 1366-1367. Sez. disc., ord. n. 87 del 7 maggio 2010; Sez. disc., n. 133 del 20 settembre 2012 e Sez. disc., n. 128 del 24 luglio 2012.
[132] Così, L. Fazzi, Chiusura delle indagini, in CDM, p. 1399.
[133] Cass., S.U., n. 17935 del 1° luglio 2008, in CED n. 603934 – 01 e Cass., S.U., 16264 del 19 novembre 2002, in CED n. 558580 – 01.
[134] Sull’argomento, L. Fazzi, Chiusura delle indagini, in CDM, pp. 1395-1402.
[135] Nel senso di una netta limitazione delle prerogative costituzionali del Ministro della giustizia, al quale verrebbe sottratta una significativa area di possibile intervento all’esito del procedimento disciplinare solo perché abbia aderito in toto alla qualificazione giuridica dei fatti come ipotizzati dal P.G. all’atto della comunicazione di inizio del procedimento disciplinare, si esprime M. Rescigno, Chiusura delle indagini, in CDM, p. 1424. L’A. ritiene tale limitazione poco coerente col dettato costituzionale, in base al quale la titolarità del Ministro della giustizia pare non possa rinvenire compressioni di sorta.
[136] Per una disamina della tematica relativa al diritto di accesso, S. Silvestre, L’accesso all’autoarchiviazione del P.G. della Cassazione: un vicolo stretto o un vicolo cieco? in Vita e Pensiero Jus, (online), 29 aprile 2022; R. Sanlorenzo, La giustizia disciplinare dei magistrati. Natura del procedimento, ruolo e organizzazione della Procura generale della Corte di cassazione. Quali prospettive a seguito dell’istituzione dell’Alta Corte disciplinare? in Questione giustizia (online), 19 giugno 2024.
[137] Cons. stato, 2 maggio 2024, n. 4014; Cons. Stato, IV, 6 aprile 2020, n. 2302; Cons. Stato, Sez. V, 6 aprile 2020, n. 2309; Cons. Stato, Sez. V, 29 marzo 2021, n. 2593; Cons. Stato, Sez. V, 3 agosto 2021, n. 5712; Cons. Stato, Sez. V, 7 luglio 2022, n. 5647; Cass., S.I., n. 14664 del 5 luglio 2011, in CED n. 617994 – 01.
[138] Cass., S.U., n. 14664 del 5 luglio 2011, in CED n. 617994 – 01.
[139] Così, R. Sanlorenzo, cit., sub par. 2.
[140] In termini, l’ordine di servizio n. 44 del 2019 del Procuratore generale presso la Corte di cassazione.
[141] Sullo specifico tema si vedano i diffusi contributi di: F. Dal Canto, I. Lai, E. Caggiano, L. Micciché, G. Guglielmi, in CDM, pp. 1171-1182 e 1567-1678.
[142] Sez. disc., ord. n. 29 del 2025.
[143] In tema di responsabilità disciplinare dei magistrati, la valutazione unitaria delle mutate circostanze del caso concreto, incidenti sulle esigenze cautelari, persistenti seppur attenuate, impone una rivisitazione del giudizio circa l’adeguatezza e la proporzionalità dell’intervento cautelare sospensivo, con possibile sostituzione della misura cautelare della sospensione facoltativa con il trasferimento provvisorio ad altra sede. Massime precedenti. In termini, Sez. disc., n. 59 dell’8 maggio 2025; n. 44 del 2023.
[144] Sez. disc., n. 92 del 7 dicembre 2023.
[145] Cass., S.U., n. 23742 del 23 ottobre 2007, non mass. In dottrina, S. Di Amato, Impugnazioni delle decisioni della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, in CDM, pp. 1713-1716.
